桂华:“政府干、农民看”的现象如何破解
发布日期:2021-09-08 15:17:07 来源:环球网 作者:桂华 编辑:擎

  笔者在调研中,经常听到基层干部抱怨说,“群众的素质变差了”。一些地方在为农民办理公益事业的过程中,存在“政府干、农民看”的现象,甚至还出现一些村民故意阻挠,造成国家投钱为农民办实事却办不好的问题。

  基层工作不好做是实情。基层干部所感叹的群众素质问题,从道德角度去理解显然是没有抓住要害。群众素质状态实际反映的是基层“德治”问题。需要反思的是,为何在政府资源投入越来越多、国家政策越来越好的背景下,一些地方却出现群众对基层公共事业关心度、配合度和参与度变低的情况?中央提出乡村治理要做好“三治”融合,“德治”从个体角度看是要提升农民的道德观念,从根本上讲是如何组织群众的问题。

  基层工作必须要动员广大群众的参与,而任何时候、任何场合群众的意见都不可能天然统一。俗语说,“人上一百、形形色色”,指的是每个人的利益诉求、脾气秉性及看问题角度都不相同。基层工作不是群众先具备了极高素质,然后等着政策去实施。在任何一项工作中,群众都存在积极分子、中间分子和消极分子。基层工作的关键是依靠和团结积极分子、动员中间分子并说服少数消极分子。所以说,基层工作表面上看是做具体工作和完成具体的事情,其背后需要做大量人的工作。将人的工作放在具体工作前头就是群众路线。

  当前一些基层工作出现群众参与度低的问题,与工作方法有关。以乡村治理为例。传统时期,村庄属于社会共同体,熟人社会具有一套内生规则,村庄舆论区分、识别和约束每个人,村民形成“不走极端”的行为理性,村庄公共秩序得以达成。新中国成立之后,党的群众路线贯彻到基层,群众成为社会建设和维护基层秩序的主体,高度组织化的群众体现出极高的政治素质。改革开放后,农村探索出村民自治这套体制,将相当一部分基层事务交由群众自己完成,农民按照“少数服从多数”的原则开展自治活动,农民在自我管理、自我服务中形成村庄共识和地方性规范,农民通过自我管理完成了“自我教育”。这些不同时期的基层治理都遵循一点,那就是农民属于维护秩序的主体,农民以“组织化”的方式来解决自己的事情。

  当前,乡村治理呈现出国家化的趋势。与历史上的任何一个时期相比,今天的农民政策都是最好的。国家每年向农村投入数以万亿计的资金,开展精准扶贫、乡村振兴等乡村建设行动。乡村治理进入到强国家时代。

  伴随着国家资源下乡,国家对基层的管理越来越规范,乡村干部和基层组织作为国家“代理人”的角色越来越凸显。在监管很严、问责很多的背景下,基层干部向上负责、向考核负责、向制度负责。乡村工作的规范化程度在提高,与此同时出现的问题是基层干部做人的工作的空间下降。每个农民直接与国家接触,乡村干部对分散群众的组织能力降低。也就是说,群众越来越以具有高度权利意识的个体形态存在,对村庄、村民小组、物业小区等一类公共治理单元的责任意识并未同步提升,存在在基层公益事业上“只讲权利不讲义务”的问题。

  离开群众的积极参与,基层治理很难搞好。提升群众素质、激发群众积极参与基层公共事业,需从改进“德治”入手。其中,第一步是认识到“德治”的根本是要组织群众,群众只有被组织起来才能集体行动、具有建设性力量,才能形成“少数服从多数”的公共秩序规则。群众路线的精髓在于通过特定的组织方式去解决“一盘散沙”问题。当前推进基层社会治理现代化,需重视群众路线。

  塑造“德治”的第二步是利用公共服务供给来激活群众参与。国家向农村输入资源构成乡村善治的前提条件。建议在国家投入农村的资源中专门切出一块作为村庄公共治理的“活钱”,主要用于“户外村内”小型公共物品供给。国家投钱,农民自主决定使用方式和建设方式,鼓励农民开会讨论、争论和辩论,在公开辩论中达成规则,利用村庄规则约束村民,最后形成积极分子主导、多数群众被动员和少数人被说服教育的村庄公共治理秩序。农民以组织化的形态来承接国家资源输入,不仅能提升国家的治理效能,还能塑造基层治理的主体性,进而实现国家治理与基层治理的相互促进。

  作者桂华系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。

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