导读：

　　债务扩张带来多方面风险

　　或导致减税作用失效?

　　警惕城镇化扩张加剧地方债务

　　财政部部长楼继伟日前表示，正在部署有关地方债的调研，将地方债分为显性、隐性、直接以及或有债务，分门别类采取政策，并强调要制止地方政府债务扩张趋势。惠誉国际评级日前警告称，今年可能下调中国本币债务评级，具体要看地方政府债务的进展。

　　债务扩张带来哪些风险?

　　首先是潜在的债务偿还风险。今年将迎来偿债高峰，地方政府面临一定的违约风险;

　　其次是潜在的金融风险。根据审计署审计公告，在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占比较大，达到79.01%。一旦政府出现债务偿还风险，必定会波及金融系统;

　　再者是债务资金的使用效率较低。从债务余额的支出投向来看，89.38%的资金用于公用事业。其中，市政建设和交通运输所占比重最大，分别为36.72%和24.89%，加上10.62%的土地收储，超过70%的资金用于基础设施建设上，而仅有17.15%的资金用于民生财政。这说明我国长期以来投资拉动的投资策略，并没有发生根本性改变。低水平的重复建设不仅造成经济资源的浪费，更重要的是建设周期长，未来收益不确定性强，给地方政府未来还债带来风险。

　　第四，不断深化的财政收支矛盾，可能会引发地方政府债务规模的新一轮扩张。作为地方财政重要来源的国有土地使用权出让收入，2012年下降10.5%。随着“营改增”试点等结构性减税政策的实施，国内减税规模会持续扩大，这些因素将导致地方财政收入增长乏力。而民生支出带来的支出增长和2013年积极财政政策的继续实施，进一步加剧财政收支矛盾，这很可能引起地方政府债务规模的新一轮扩张。

　　债务性融资将导致减税作用失效?

　　值得关注的是，除上述风险之外，地方政府债务规模扩张将抵消减税的刺激内需作用，进而阻碍经济发展的转型升级。美国经济学家巴罗曾指出，用债务为政府筹资等价于用税收筹资。这是因为消费者并不是以当期收入来决定消费，而是用一生的收入来决定消费——政府用债务筹资的减税并没有使消费者一生的资源发生变化。虽然消费者现期的收入的确增加，但是消费者认为债券到期时，政府会通过征税还本付息。因此，政府用债务筹资的减税只是重新安排征税时间，给公众的债券价值也被未来的纳税抵消。

　　1992年初，美国政府为了刺激经济，宣布暂时降低劳动者所得税，但到1993年4月又提高了所得税，试图将削减的所得税弥补回来。美国政府认为，1992年人们工资收入的增加一定会增加消费，从而有助于经济从衰退中复苏，但结果并未如美国政府所料。由此来看，用债务筹资的减税并不会对消费产生影响，人们会把减税带来的额外收入进行储蓄，以便支付未来的纳税责任。这种社会个人储蓄的增加正好抵消公共储蓄的减少，用债务为政府筹资等价于用税收筹资。

　　因此，债务性融资将导致减税等刺激需求的政策失效。由于当前内需不足仍然是我国经济稳健发展和转型的掣肘，如果地方债务规模继续扩大，即使进一步加大减税等刺激需求政策的力度，也不会有效改善内需不足的状况，这也正是当前内需不足的深层次原因之一。

　　当前我国地方政府还存在扩大债务规模的冲动，而在财政收支矛盾日益加剧的情况下，更应该严格控制地方政府债务规模，进一步加强对地方政府投融资平台的管理。2012年底四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规范了地方融资平台，禁止把土地注入城投债，在一定程度上抑制了城投债的扩张。在此基础上，笔者认为，应加快制定统一标准，将地方政府融资平台的范围严格限定在基础设施等公益性领域，抑制地方债务规模扩大，防止政府债务扩张抵消减税的刺激内需作用，从而实现经济增长方式的稳健转型。

　　警惕城镇化扩张加剧地方债务

　　城镇化带来的投资扩张是具有内生性的。城镇化是扩大内需的最大潜力，当然更需要大量基础设施投资、城市发展投资以及民生投资巨大的政府投资。随着中国经济转入“中速增长”，结构性减税以及向民生财政转型，政府刚性支出将迅速增加，财政支付压力将进一步凸显。

　　土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需的资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。两年前地方债务遭遇银行贷款严格限制之后，由于政绩与基建项目高度关联使得地方债务并未得到遏制，而是转移至银行表外，通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张。平台贷、城投债、各类信托以及政信合作等债务融资模式成为首先选择。

　　无论是平台贷、城投债，还是各种形式的政信合作，这些现行融资模式都存在融资主体的设立和运作不规范，融资平台缺乏外在约束机制以及还款来源上对土地收入依赖较大等问题。近两年由于拆迁成本的大幅上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比2010年31.7%的峰值明显下降。中长期看，“新国五条”细则的落实将对房地产销售增长构成压制作用，地方政府土地财政已经难以为继。

　　当前迫切要解决的矛盾是，既要保障城镇化过程中所需的基础设施投资，以及民生等刚性支出，又要避免投资扩张引发的债务扩张。因此，未来有效建立财政和债务约束机制，合理划分各级财权和事权，推动以支出责任对等为目标的分级财税改革，以及建立可持续的城镇化投融资模式刻不容缓。

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