一、税制“低碳化”改革的思路

　　在低碳税制中，碳税是主体税种，低碳税制的最终完善应以碳税的设立为标志。借鉴发达国家的经验，税制“低碳化”改革可采用两种路径：一是以碳税的设立为目的，对已有税制框架进行全面改革：二是以增加相关税种的低碳环保功能为切人点，对现行税制进行局部调整。

　　针对我国的具体情况，应选择第二条路径作为税制“低碳化”改革的主要思路.因为目前在我国开征碳税的主客观条件尚不具备。

　　首先，我国的工业化、城镇化进程还没有完成，发展仍是第一位任务，尚不具备发达国家进入后工业化时代对其税制进行全面“绿色化”改革(包括“低碳化”改革)的前置条件。这里的前置条件既包括对税制进行全面改革所需成本的承受力，也包括社会对应对气候变化和追求低碳发展重要性的认知度。尽管我国已确立了低碳发展的理念，但低碳意识远不如环保意识那样深入人心，开征碳税会遇到很大阻力。

　　其次，在我国的经济运行中.地方政府不仅是“裁判员”.更是“运动员”。由于GDP直接关联到地方官员的政绩考核和职务升迁. 经济增长是其追求的主要目标，而应对气候变化很难成为地方政府的首选议程。更为重要的是，控制温室气体排放不仅需要进行大量的资金投入，而且在粗放方式的经济发展模式下会降低地方经济发展的速度，这与地方追求GDP快速增长是相悖的。可以预见，开征碳税首先会遭到来自地方的阻力。

　　第三，气候变化问题或低碳发展问题在地方政府的议事表上并不是一个很靠前的问题。在节能、减排与气候变化3个问题上.如果按地方政府的重视程度排序.排在第一位的是节能。因为节约能源本身就是经济效益的提高：排在第二位的是减排。在减排问题上，地方政府存在“两难”选择：过于重视减排需要投入大量的治污成本：不重视减排则面临上级政府的严格考核和社会公众的舆论压力。排在最后的是气候变化问题。在短期内，气候变化既不会对地方经济发展产生明显的影响，也不会遇到来自公众的压力。因此，地方政府不会把太多的精力放在应对气候变化问题上。

　　根据上述分析，可考虑将税制的“低碳化”改革寓于对现行税制的局部调整之中。一是进一步完善资源税制改革，扩大征税范围，提高资源税率，尤其是石油、煤炭的资源税率。通过税率的提高，增加化石能源的消费成本，节约能源资源的使用，进而减少碳排放量。二是尽快建立环境税制，通过费改税的方式，开征排污税，增设与化石能源消费有关的环境税种，如二氧化硫税、汽油税、柴油税、燃料税、汽车特别税等。

　　二、目标

　　所谓税制的“低碳化”就是不断增强现行税制低碳环保功能的过程。我国目前尚不具备开征碳税的条件，并不说明碳税问题不急迫，只是开征的时机还不成熟。可通过资源税制的完善和环境税制的建立等方式来间接地将低碳功能“嵌入”到现行税制体系之中，即在资源税、环境税中，通过增加或设立相应旨在抑制化石能源生产和消费的税目，以达到激励社会节能用能、减少碳排放，以及保护环境的目的。

　　税制“低碳化”改革的目标可分两步走：

　　一是“嵌入”式改革时期(“十二五”至“十三五”期中)。这一时期的主要目标是，通过资源税制的进一步改革和环境税制的建立与完善，逐步增强现行税制的低碳功能。

　　二是“直人”式改革时期(“十三五”中期至“十四五”初期)。这一时期的主要目标是，设立独立的碳税，初步建立起低碳税制.为我国在2020年后可能要承担温室气体量化减排责任，作好相应的准备。

　　三、政策措施

　　(一)进一步改革资源税制

　　鉴于资源环境压力的不断增大，从2005年开始，我国加快了资源税的改革步伐，但从节约资源和保护环境的角度看.还有很多需要完善的地方。

　　1.扩大资源税的征税范围。目前，资源税的征税范围主要包括：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色和有色金属矿原矿、盐等7个应税产品。现行资源税制仅主要将部分不可再生资源纳入到了征税范畴，而对水、土地、草原、森林等具有重大生态价值的可再生资源的开发利用缺乏税收调节，造成了对这些资源的不合理开发和浪费。同时，这些可再生资源对应对气候变化和发展低碳经济有着不可或缺的作用。为此，首先应将日趋短缺的水资源纳入资源税的范围，对工农业生产过程中直接抽取的地表水和地下水征收资源税。在时机成熟后，逐步将土地、草原、森林等重要自然资源纳入征税范围。

　　2.科学合理地确定资源税税率。资源税设计的初衷是调节在不同地域、不同储存条件下而形成的级差收益，使资源开发者在大致平等的情境下展开竞争。具体纳税人适用的税率主要取决于资源的开采条件，其高低与资源开采对环境的影响无关。显然，这种税率的确定方式已经与当前追求绿色发展、低碳发展的理念不相适应.需要进行更为科学合理的确定。具体而言，需要通盘考虑以下多种因素：资源的稀缺程度、生态环境补偿成本、经济发展对某种资源的依存度、不可再生资源替代品开发成本、可再生资源的再生成本等因素。据此，合理确定和调整资源税的税率。

　　3.扩大从价计征税目的范围

　　目前，只有原油、天然气两个税目实施从价计征资源税，应逐渐将煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿等由从量计征改为从价计征资源税。

　　(二)建立健全环境税制

　　目前，我国没有独立的环境税，更谈不上完善的环境税制.只有排污收费制度。为了顺应绿色发展、低碳发展的要求，应尽快建立健全环境税制。

　　1.实施费改税，将排污收费改为排污税。我国排污收费制度的建立可以追溯到上世纪80年代初期。经过近30年的实践，建立了一个比较完整的排污收费制度体系，为促进资源节约、环境保护发挥了应有的作用。但是，由于排污收费制度在性质上属于行政规章，其效力要低于专门的税收法律。同时，排污收费制度也存在很多问题：收费偏低，不能覆盖治污成本：征收面窄，地方擅自减免排污费：征收难度大，征收率过低：污染主体少缴、不缴、拒缴排污费现象严重：排污费不全额上缴国库，管理混乱。为此，应迅速启动排污收费制度的改革进程，取消排污费制度，建立排污征税制度。

　　2.完善车辆购置税、车船税等非主体税种。进一步完善车辆购置税、车船税等相关税种的征管制度，提高税率，限制大排量车辆的使用。对于城镇土地使用税等税种，也要从加强环境保护的角度，适当提高税率，加大征管力度。另外，对于以新能源为动力的车船，应加大税收优惠程度，以鼓励新能源交通工具的发展。

　　3.开征新的环境税种。在现行的排污收费制度下，收费的对象是废气、废水、固体废弃物、噪音等，但对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费，也不征收噪声超标排污费。在排污费改为排污税后，应针对交通工具排放的废气开征新的税种。同时，从控制大气污染和环保的角度，对燃料和燃油开征能源税、燃油税、硫税、氮氧化物税和氯氟碳税等。

　　(三)进一步强化主体税种的低碳环保功能

　　在消费税的完善方面.将所有高能耗、高物耗、高排放产品(简称“三高”产品)纳入消费税的征收范围，对符合节能环保标准的产品实施低税率，对超过标准的产品实施惩罚性高税率，对绿色产品实施零税率;提高大排量小汽车、摩托车、摩托艇等的消费税率：在时机成熟时，对成品油实施从价计征消费税。

　　在增值税方面，除了对低碳环保产品实施增值税的减免、即征即退、先征后退等优惠政策外，还应对“三高”产品实施进项税零抵扣惩罚性政策：逐渐取消对农膜、化肥、农药的免税政策。

　　在企业所得税方面，除了针对企业节能环保行为已给予的税收优惠政策外，还应加强企业在低碳发展方面的税收优惠政策。对从事可再生能源开发的企业，实施减免所得税的政策：对从事低碳技术转让、技术培训、技术咨询活动取得的服务性收入，在计算应纳税所得额时减计收入：对能耗超标的企业实施惩罚性税率。

　　(四)适时开征碳税，建立低碳税制

　　“十二五”期间.通过费改税逐步建立相对独立的环境税制，可以为低碳税制的最终建立积累相应的经验。

　　虽然根据现行有关气候国际公约及协议的规定.我国暂时无需承担强制性的温室气体减排义务，但随着经济的快速扩张，资源环境承载能力变得越来越脆弱，节能减排的内在压力将与日剧增。为此，“十三五”中后期应将开征碳税纳入议事日程。根据循序渐进的原则，在开征碳税之初范围不宜过大，应以重工业领域为主，随着时机的成熟再逐渐扩大到建筑、交通、公共机构和公用事业领域，最后争取到“十四五”初期，将碳税覆盖到居民家庭。在税率上，也应遵循从低到高的原则，采取逐步到位的策略，给市场以充分的调整与适应时间。

　　(五)推行“中性化”的低碳税收政策.维护企业的市场竞争力

　　在实施低碳税收政策时，应秉持“中性化”原则，即通过补贴、税收返还，以及降低其他税收收入等方式，以实现社会总体税负水平基本保持不变，避免因税负增加而弱化了企业的市场竞争力，特别是企业在国际上的竞争力。

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