在中国，保障进城务工人员随迁子女受教育权政策的形成经历了一个不平凡的历程。从空白、到被动的应对、再到主动的将之融入到社会城镇化体系中进行全盘规划，可见政府角色、职能、思想认识水平不断转换、提高的发展轨迹。

　　政策出台、完善与推进

　　1978年之后，改革的春风吹动了长期以来凝滞的城乡分割局面。在经济利益的驱动下，大批民工涌入城市。为此，国家颁布了《关于严格控制农民工外出的紧急通知》等文件严格控制民工外流。此时，进城的农民工以家庭中的男性劳力为主，很少携带子女。在这种情况下根本谈不上随迁子女受教育权的保障问题。

　　政策出台：20世纪90年代初-2001年

　　20世纪80年代末、90年代初，伴随着不断加快的城市化、工业化进程，进城务工人员持续增多，并且此时很多是举家迁移。随迁子女受教育问题也变得日益严峻。1986年《义务教育法》所规定的“在户籍所在地就近入学”的原则成为随迁子女在城市平等地接受教育首先要面对的第一道门槛。随迁子女根本进不了城市公办学校，只能通过一些简易的民工子弟学校等渠道接受非正规的义务教育，受教育机会、质量水平难以得到保证。这又在一定程度上与《义务教育法》的根本精神相违背。一些流入地政府因地制宜，对《义务教育法》等法律法规进行了一定程度的调整、突破与完善，为国家出台相关政策奠定了一定的基础。1996年和1998年国家通过了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》和《流动儿童少年就学暂行办法》，这两个文件规定公办小学和打工子弟学校是进城务工人员随迁子女就学的主要渠道;明确了流入地政府、流出地政府和随迁子女监护人的相关责任;提出了进城务工人员随迁子女就学的费用和管理等方面的措施。但是，由于中国义务教育经费是根据户籍拨发的，所以流入城市的公办学校普遍出现了向随迁子女征收高额借读费和择校费的做法。这样，大量随迁子女依然在一些不规范的民工学校中就学，有些随迁子女甚至无学可上。

　　“两为主”政策的制定和完善：2001年-2010年

　　新世纪开年，国务院召开了全国基础教育工作会议，颁发了《关于基础教育改革与发展的决定》(简称《决定》)。《决定》的颁布和实施，将解决流动人口子女接受义务教育问题纳入中国基础教育乃至整个教育事业改革与发展的整体规划中给予高度的重视。提出“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”简称“两为主”政策。应该说这对解决随迁子女教育问题具有切实的推动作用。

　　但遗憾的是“两为主”政策的出台和实施并没有解决好进城务工人员随迁子女的教育经费问题。借读费、择校费等费用的存在依然是横亘在进城人员子女和公立学校间的一道坎。致使许多随迁子女只能望“公办学校”兴叹。2003年，国家发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求将城市儿童和随迁子女公平对待，一视同仁。为了保障随迁子女教育经费，国家颁布的《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》规定：“地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。”2004年颁发的《关于规范收费管理促进农民增加收入的通知》要求禁止向随迁子女收取借读费和择校费。2006年国家对1986年制定的《义务教育法》重新修订并颁布实施《新义务教育法》。新法进一步明确了中国义务教育的公益性、统一性和义务性。2008年，国务院出台《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》。随着一系列政策法规的出台与逐步落实，长期得不到解决的进城务工人员随迁子女的教育经费问题终于化解。

　　保障进城务工人员随迁子女受教育权政策的推进：2010年至今

　　义务教育阶段教育经费解决后，随之出现了义务教育阶段后教育问题。异地升学、异地高考问题被提上日程。自2008年起这一问题便成为每年两会人大代表热议的焦点问题。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》明确提出了进城务工人员随迁子女受教育权的保障要从义务教育阶段延伸到非义务教育阶段和研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定：“以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接”。2012年国家颁布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，文件规定“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台”。文件同时提出了各地在政策制定过程中应该遵循的原则和注意事项。在此之后，各省、自治区、直辖市结合自身实际情况，陆续出台了异地高考政策。然而，从实际推进的进程以及各省市政策的内容与所产生的社会影响来看，解决随迁子女的异地高考问题错综复杂，必然还要经历一个比较长期的过程。

　　政府、社会做了啥

　　从政府方面来说，在制定保障随迁子女政策的过程中，其不断进行自我角色的调整。

　　通过梳理随迁子女教育权利保障政策的发展历程，我们可以发现政府一直在不断调整自己的角色。在政策空白时期，政府对进城务工人员采取的是一种“禁”的政策，折射出政府还并未对该问题有一定的认识。在政策形成时期，保障进城务工人员随迁子女教育权的政策发展经历了一个从地方政府逐渐向中央政府过渡的过程。在此时期，由于现实所迫，流入地政府根据《义务教育法》等有关精神的规定，利用自己便宜行事的权力，出台了一些政策来应对随迁子女教育权的保障问题，比如关于民工子弟学校的政策等等。在各级地方的推动下，最后国家才在1996年和1998年出台了最早的两个关于随迁子女受教育权保障的文件。这两个文件表明随迁子女受教育权的保障问题已经进入国家决策的视野。然而，这些政策是不连续、不完整的，突出表现在各级政府的责任尚不明确、随迁子女教育经费的保障问题未得解决等方面。从2001年“两为主”政策的出台，保障随迁子女受教育权的政策进入发展和完善时期。此时政策制定实现了从地方主导到中央主导的转变。比如，针对酝酿已久的异地升学方案进展缓慢的情况，中央明令各地在规定时间出台相关政策。总之，政府角色转变经历了一个从被迫而为到主动承担，从责任含糊到逐渐明确，从单方面控制到多方面协商的过程。

　　从随迁子女方面看，其受教育权的维护经历了一个从教育机会公平到教育过程、结果公平的逐步深入过程。

　　受教育权是一项人的基本权利，要保障这一权利首先就要保障人们接受教育机会的权利。最初，随迁子女只能在民办的简易学校里接受教育，随迁子女教育机会的公平得不到保证。“两为主”政策出台后，流入地城市的公办学校成为接收随迁子女的主要力量，大量的随迁子女和城市儿童一样享有了优质的教育资源。同时，由于国家加强了对民工子弟学校的引导和管理，民工子弟学校的软硬件设施得到改善、教学质量得到提高，使就读于民办学校的随迁子女的教育机会均等权利也得到较好的维护。然而，随迁子女在接受教育过程中出现一些新的问题，突出表现在收费不公、心理和学习障碍等方面。为此，国家确立了“一视同仁”的原则，同时加强对于随迁子女的融入教育，探索解决随迁子女异地升学的问题等等，切实保障随迁子女的教育公平权。

　　在保障随迁子女教育权政策的发展过程中，社会力量逐渐得到重视，为保障随迁子女受教育权发挥了重要作用。

　　首先是舆论媒体的关注。最早关于随迁子女教育问题的关注首先来自舆论媒体，由于媒体具有时效性、覆盖面广的特点，所反映的问题往往带有一定的前瞻性，并能引起人们的注意，这为随迁子女受教育权保障政策的出台营造了良好的社会氛围。其次，学者对于随迁子女受教育问题的研究为政策的制定提供了科学依据。学者们通过多元的视角、深入的调查，理论的探讨等等，为随迁子女接受教育问题的提出、界定以及数据的搜集、整理等提供了比较详实的根据。

　　政策趋势及建议

　　政策的法律化进程加快。

　　政策和法律在阶级性、目的性等方面是相同的。但是，政策和法律相比较，它更灵活，通常仅提供指导原则，法律则具有极强的稳定性，同时对具体行为规范进行约束。随着随迁子女受教育权保障实践的发展，相关政策必将上升到法律法规的层面，其内容包括明确随迁子女受教育权保护的各方责任、政策目标、可投入的资源等。

　　从注重外延式发展的政策转向注重内涵式发展的政策，切实保障随迁子女的教育过程和结果的公平。

　　1.加强随迁子女融入教育的政策

　　受传统价值观念的影响，城市流动人口常会受到歧视。在一些地方出现了随迁子女进入公办学校就读，城市学生便选择退出的不良现象。脑力劳动者和体力劳动者，尽管分工不同，但是贡献却是一样的。中国城镇化进程的不断发展更是离不开成千上万的流动人口。今后政策制定时，必须注意打造良好的社会氛围，发挥城市社区、媒体等的作用，大力宣传和弘扬民工在城市建设中的贡献，改变人们对于民工的错误看法，呼吁全社会关注、关爱随迁子女，增强监护人的责任意识。同时，针对随迁子女家庭教育功能弱化的现象，必须注重发挥学校(特别是民工子弟学校)的作用以弥补家庭缺失造成的不良影响，使随迁子女尽快融入城市和学校生活。民工子弟学校由于具有较强的服务意识，生源大多是民工子弟，具有较强的同质性。因此，民工子弟学校在克服进城务工人员随迁子女在社会交往、自尊自信等方面的心理问题、打造现代的民工文化方面具有很大的优越性。加强随迁子女的融入政策的制定是随迁子女受教育权保障从外延式发展向内涵式发展的题中应有之意。

　　2.保障进城务工人员随迁子女教育经费的政策

　　经费问题是进城务工人员随迁子女受教育权能不能得到保障的关键。首先应该建立分工明确、层次有序的财政支持体系。有学者提出建立国家、省、市三结合的民工子女经费保障机制。其次，我们可以吸收和借鉴国际上发行教育券的经验。教育券可以克服户籍的限制，这可以给进城务工人员随迁子女入学提供很大的便利。最后，建立专门用于补偿随迁子女的专项教育经费。《中华人民共和国教育法》第10条规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业”。这条规定主要对弱势群体和弱势地区进行一定的补偿。按照这一法律精神，可以建立针对随迁子女的专项补偿经费。

　　3.推进相关制度深层改革的政策

　　保障进城务工人员随迁子女受教育权已经成为一个重要的社会问题。因此，它的解决必然触动与之相关的一系列制度，乃至社会结构。异地高考政策推进缓慢的背后所折射出的问题恰恰是长期以来所形成的城乡二元结构这一根本性的社会问题。可以说户籍制度不打破，谈异地高考只能是隔靴搔痒。户籍制度问题是一项极其复杂的纠缠着各种利益、不同身份烙印、价值观等在内的深刻的社会结构问题。

　　政策制定过程的开放性更高，注重发挥多元的力量。

　　在出台保障随迁子女教育权政策的过程中，政府从被动的管制到主动的承担责任、服务社会，政府职能逐渐向服务型转变。这种转变过程的特点之一，就是政策制定的透明度更高、开放性更强。随着随迁子女受教育权保护的工作重点逐步转向质量的提高，将来有关政策的出台必然要求相应制度的变革，涉及广泛的利益调整。这就注定在政策制定过程中，政府要从“唯我独尊”转向多元协商、集思广益。

　　(作者闫广芬系南开大学人权研究中心教授、南开大学高等教育研究所教授、博士生导师;许衍琛系南开大学高等教育研究所博士研究生)

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