从行政区划的视角，研究我国快速城镇化进程中存在的问题，有助于把握我国城镇化的发展态势，明确行政区划调整的主要思路和任务，充分发挥行政区划对城镇化的规范、引导和服务作用。在新型城镇化和区域协调发展的背景下，优化行政区划设置，增设一批县级市，是完善城镇体系、优化区域发展格局的重要途径，也是推进行政管理体制改革，激发地方发展活力的重要途径。

　　我国正处于城镇化快速发展时期，城镇化的快速推进对我国的社会经济结构、人口结构、城乡结构、产业结构、就业结构等产生深远影响。行政区划是直接影响城市经济发展和城镇化进程的因素之一。笔者认为，行政区划设置是促进大中小城市协调发展的重要手段，也是推进中国特色新型城镇化的重要途径。要关注城镇化进程中如何处理县市关系，探索多样化的县市设置模式，同时要打破隔阂，促进城市群内县市间的区域合作。[1]中国特色的城镇化问题，应有序、健康的发展。[2]城镇化数量的发展只是城镇化发展的一个方面，要重视城镇化发展的质量，积极引导城市健康发展。[3]

　　一、我国城镇化进程与特征分析

　　(一)城镇化进程不断加快

　　建国之初，我国的城镇化水平仅有10.6%，到1962年达到17.33%，属于城镇化较快发展的一个时期。随后的15年基本处于停滞时期，到1978年仅有17.92%。改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，到1985年达到了23.71%，到1995年达到了29.04%，随后进入了加速发展时期，从城镇化水平29.92%(1997年)增长到2010年的49.68%(第六次全国人口普查公报数据)，增长了20%仅用了13年的时间，年均增长速度为1.5个百分点。按照第六次人口普查的最新统计，截至2010年底，我国(大陆)的总人口约为13.39亿，其中城镇人口约为6.66亿，城镇化水平为49.68%，已接近一半的人口居住在城市，目前正处于城镇化快速推进，城乡变革明显的时期。(见图1)

　　图1我国城镇化与城镇人口发展变化图(图略)

　　(二)城市分布不均衡，区域差异显著

　　随着城镇化进程的加快，城市数量也不断增多，特别是改革开放以后，进入快速增加的阶段。城市数量从1978年的193个增加到1985年的324个，再到1995年的640个，13年间城市数量翻了一倍。1998年以后，随着县改市审批的冻结和部分发达的县级市改区，城市数量有所减少，到2010年共有657个城市(表1)。从城市的区域分布看，东部地区所占比重较大，中部地区次之，西部地区城市最小。从城市的发展情况看，主要以大城市和特大城市发展较快，经济总量更大，经济效率更高。相对而言中小城市发展较慢，并缺少活力。从城镇化的地域差异看，东部地区的城镇化进程在加速发展，已经形成了几个重要的城市群或城市带，中西部地区的城镇化速度相对较慢。

　　表1全国东中西部城市分布区域差异统计表(图略)

　　注：东北地区包括吉林省、黑龙江省、辽宁省;东部地区包括北京市、天津市、上海市、河北省、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省;中部地区包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省;其他省为西部地区。

　　资料来源：《中国统计年鉴》(1981,1986,1991,1996,2001,2006,)，中华人民共和国行政区划简册(2011)

　　(三)行政区划调整较频繁

　　从县级市、地级市和市辖区数量的历年变化来看，在保持相对稳定的前提下进行着行政区划调整，基本上每年都有行政区划的调整出现(图2)。总体来看，地级市的数量从建国初的54个到1980年的107个，再到1990年的185个，到2000年达到了259个，到2004年达到283个保持稳定，近年来没有增加。而县级市的数量从建国初的66个到1980年的113个，再到1990年的279个，到1996年达到了最高峰445个，之后随着县改市审批的冻结和部分县级市改设为市辖区，县级市数量逐年减少，到2000年有400个，到2009年减少到367个，到2010年增设了共青城市、蒙自市和文山市，使县级市数量达到370个，县改市的审批有所松动。市辖区的数量呈现波动增长的特征，从建国初的394个减少到1965年的288个，随后持续增加，到1970年有342个，1980年有511个，到1990年增加到651个，2000年有787个，到2010年有853个，表明我国区域性中心城市的空间扩张是持续的，与快速的城镇化进程相呼应，市辖区的范围不断扩大。

　　图2建国以来我国城市及市辖区数量变动情况统计表(图略)

　　资料来源：根据历年中华人民共和国行政区划简册2011和中国统计年鉴1991

　　二、我国行政区划存在的主要问题分析

　　伴随着城镇化的快速推进，我国各地的社会经济发展发生了巨大的变化，对于行政区划调整的需求也越来越强烈。目前来看，我国城镇化进程中行政区划存在的主要问题包括以下方面：

　　(一)我国城市数量偏少，城市等级体系不合理

　　我国已进入了工业化和城镇化加速发展的历史阶段。城镇化的快速发展，对我国的行政区划产生了巨大、深刻的影响。国外经验表明，工业化和城镇化的发展要以市镇为依托，城市数量的增长是工业化城镇化发展的必然要求。例如，美国二十世纪初期市镇数量只有五千多个，到五十年代突破一万个，到九十年代达到一万九千多个;日本在明治维新刚建立市制时，全国只设9个市，二十世纪五十年代增加到二百多个，到八十年代城镇化水平达到70%时全国设市城市增加到600多个。 近两年，国家启动了兵团设市和边疆设市工作，随着北屯市、三沙市、铁门关市、阿拉山口市的设立，截止2012年底，全国设市城市仅有661个，城市数量偏少。我国设市城市体系结构中，直辖市数量偏少，地级市数量适中，县级市数量太少，而且分布不均匀，是设市城市体系中最薄弱的部分。从1997年开始冻结设市工作，最近16年来我国城市的数量不增反降。但经过10多年的经济发展，使许多县城及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划体制已不能适应城镇型经济社会管理的需要。随着城镇化进程的快速推进，这个问题越来越突出。因此，重新启动我国设市工作迫在眉睫。

　　(二)市镇建制设置工作的长期停滞，不利于城镇健康发展与有效管理

　　我国大约自1995年左右进入城镇化快速发展阶段。1995年城镇化水平约为29.04%。在1995-2010年15年的时间里，我国的城镇化水平提高了20个百分点，2010年城镇化水平达到49.68%。然而，由于多种原因，我国自1997年以来冻结了新增城市的设置，1998年冻结了建制镇的设置。在此期间，大量的城镇人口增长，不得不通过三种途径来加以吸纳：(1)通过现有城市摊大饼式的蔓延过程来消化流入城市的人口;(2)通过增加现有城市的设区数量来缓解城市扩张的空间压力和城市周边县域由于经济社会迅速发展而对设市的巨大需求;(3)形成了很多具备改市、建镇条件，而没有配置相对应的市镇功能管理权限的城镇。这一做法的结果为我国合理的城市空间组织和管理带来了极大的障碍，一方面容易使城市出现无序的蔓延，另一方面压抑了若干新增长极的发展潜力，因此亟需在新一轮城镇化发展过程，通过合理增加设置建制市加以引导和调整。

　　(三)现有的设市标准和模式不够完善，缺少市辖区的设置标准

　　我国的设市标准几经修改，不断完善，但总体上看，原来的设市门槛较低，比较重视经济指标和人口指标，而忽视社会发展指标以及生态环境指标，对基础设施建设的指标考核还不到位，使得一部分市的城市建设和城市风貌较差，质量不高,因此,在制定新一轮设市标准中应重点考虑。同时，我国目前的市辖区设置不够规范，除了传统意义的城市建成区的市辖区外，还有“郊区”和整县(市)改的区。由于缺少统一的市辖区设置标准，对历史上规模过小的市辖区进行撤并没有法定依据，不利于精简市辖区数量，也不利于科学合理的设置市辖区，也使县(县级市)改设市辖区的审批缺乏标准，带有一定的盲目性。修订和制订我国的设市标准、设区标准是近期的一项重要任务。

　　(四)以开发区为代表的产业集聚区不断发展壮大，行政管理体制亟待完善

　　开发区凭借优越的政策优势和资源优势，产业经济获得持续快速的大发展，在未来一段时期内，以开发区为主体的产业集聚区仍然是中国经济发展的重要引擎。随着产业规模的不断壮大，开发区不仅成为城市重要的经济隆起点，也逐渐形成较大的人口集聚区，流动人口多带来社会治安混乱的问题，同时也出现较突出的环境污染问题，开发区作为政府的派出机构，对开发区繁重的社会管理职能越来越力不从心，需要开发区管委会逐步一级完全政府的机构设置转变。如何理顺各种开发区和新的产业区的行政管理体制，也逐渐成为政府操作层面上需要解决的问题。

　　(五)不同城市缺少分工协作，各自为政的现象日趋突出，行政区边缘管理薄弱，发展混乱

　　由于我国特定的历史和体制背景，行政区的经济功能十分突出。在追求自身利益最大化的动机驱使下，各个城市政府对经济的不合理干预行为比较严重，使得行政区界限成为区域经济联系和发展的巨大障碍。在行政区的边缘地带，双方的政府都不予以重视和开发，基础设施建设和交通建设不配套，污染严重的一些企业便容易在管理薄弱的行政区边缘地带落户，脏、乱、差的情况非常严重，建设和管理特别混乱。要解决这些行政区边缘的问题，必须变革行政管理体制，加强区域的空间管理和协调，通过有效的区域空间管理，统一解决区域发展中出现的各类问题。

　　三、推进我国行政区划改革的思路与建议

　　(一)尽早修订、完善市、镇、区的设置标准，启动市镇设置工作

　　党的十八大报告明确指出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。暂停设市工作已有16年了，1997年以来，我国的设市数量不但没有增加，反而减少了7个。为贯彻落实党的十八大报告精神，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城镇化健康发展，建议尽快启动市镇设置的审批工作，使市镇设置与我国的城镇化发展要求相适应。在重新启动市镇设置工作以前，应按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，尽快修订和出台新的设市和设镇标准;通过出台“市辖区”的设置标准，从严把握“市辖区”的设置审批，推动大中城市的集约化发展。

　　(二)理顺行政管理体制，保障城镇化健康发展

　　科学合理的行政管理体制是保障城镇化健康发展的重要保证。就当前来看，我国正处于管理型政府向服务型政府的过渡阶段，许多行政管理体制不尽完善，不能适应新时期城镇化发展的要求，不适应城市型政区的培育和建设。因此，应该加快行政管理体制改革，逐步建立与社会主义市场经济和城镇化进程相适应的行政管理体制，特别是要重点理顺开发区的行政管理体制，促进一些发育成熟的开发区由政策区向行政区(市辖区)转变，促进开发区社会经济全面发展，稳步推进我国的城镇化进程。

　　(三)行政区划调整应与其他政策措施配套运作，将其纳入法治化轨道

　　单纯的行政区划调整不能解决区域发展中的众多问题。在推进城镇化进程中，户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、司法体制、行政管理体制等政策体制安排要综合考虑。在行政区划调整的同时，加强配套措施的实施，转变政府职能，理顺行政层级和管理幅度的关系，规范各级政府的职能，进行全方位的配套改革，全面推进城镇化进程。要重视加强行政区划调整工作的规范化和程序化。逐步改变行政区划调整工作一刀切等现象，使行政区划调整做到更科学、更长远、更符合实际。

　　城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题[4]。行政区划属于上层建筑，是国家进行区域划分和行政管理的主要依托和重要手段。伴随着社会经济和城镇化进程的快速发展，行政区划必然要进行相应的调整，以便与经济基础相适应。从行政区划的视角，研究我国快速城镇化进程中存在的问题，有助于把握我国城镇化的发展态势，明确行政区划调整的主要思路和任务，充分发挥行政区划对城镇化的规范、引导和服务作用。在新型城镇化和区域协调发展的背景下，优化行政区划设置，增设一批县级市，是完善城镇体系、优化区域发展格局的重要途径，也是推进行政管理体制改革，激发地方发展活力的重要途径。因此，贯彻党的十八大报告的精神，尽快启动县改市的审批工作成为当前行政区划调整的重要任务，可以加快推进统筹城乡协调发展，促进城乡发展一体化和城镇化健康有序发展。(王开泳)

　　参考文献

　　[1]谢芳.城镇化进程中行政区划调整面临的问题[J].改革与开放,2007,4:24-25.

　　[2]姚士谋,William Chang,朱振国.中国特色的城镇化问题[J].长江流域资源与环境,2001,10(5):401-403.

　　[3]汤茂林.我国城镇化研究存在的问题及发展方向[J].规划师,2001,17(1):22-25.

　　[4]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革,2012,(11):4-10.

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