2026年5月27日，上海市十六届人大常委会第三十次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进青年发展型城市建设的决定》。这是全国首部关于青年发展型城市建设的省级立法，将于6月1日起施行。

　　一部地方法规的诞生，往往对应着一座城市最真实的焦虑。当上海这样的超大城市专门为“青年”立一部法，背后释放的信号远比表面更沉重——这座城市，正站在一个人口结构的十字路口。

　　一、每三个上海户籍居民中，就有一位老人

　　先看一组数据。

　　截至2025年末，上海市户籍人口达1555.70万人，其中60岁及以上的老年人口为584.38万人，约占总人口的37.6%——这意味着，每三个户籍居民中，至少有一位是老年人。在虹口区，这一比例已高达45.2%，几乎每两个人里就有一位老人。上海的老龄化程度在全国所有城市中位居最前列，在全球主要大城市中也极为罕见。

　　更令人警惕的是抚养压力。2024年末，上海市15至59岁劳动年龄人口抚养60岁及以上人口的老年抚养系数已达到73.0%——也就是说，大约每1.4个劳动力就要赡养一位老人。而全国平均水平约为每3.5个劳动力赡养一位老人，上海的养老负担是全国平均值的两倍以上。若按65岁及以上口径计算，抚养系数为49.3%，意味着每两个15至64岁的劳动年龄人口就要负担一名65岁及以上的老年人。

　　靠谁来支撑这584万老人的养老?主要依靠外来年轻劳动力。但趋势并不乐观：2024年，上海外来常住人口减少了23.79万人；到2025年末，外来常住人口已降至974.50万人，同比再减少8.99万人。与2020年1047万人的峰值相比，累计减少已超过72万人。与此同时，上海人口自然增长率早已转负——2025年出生10.7万人、死亡16.4万人，自然减少5.7万人。

　　从结构上看，上海依然吸引着高学历、高技能人才，但总量正在收缩。2025年人才引进仅37469人，比上年减少约5906人；落户人口76077人，较上一年下降5%，为近三年首次下滑。

　　户籍人口严重老龄化、外来年轻劳动力持续减少、新生儿数量不足——三条曲线交汇之处，正是上海必须直面的现实：这座城市正迅速“变老”，而撑起社会保障体系的年轻人在持续流出。

　　上海市人大代表孙慧在今年议案中直言：“上海老龄化程度高，必须从战略上重视青年发展型城市的建设。”她联合39名代表共同提交了推进青年发展型城市建设立法的议案。

　　二、年轻人的真实焦虑：留不下的成本与扛不起的压力

　　老龄化是宏观的“大数字”，而年轻人的日常焦虑同样真实且迫切。

　　上海市人大社会建设委员会副主任委员张婷婷这样概括当前青年的困境：上海作为超大城市，青年在创新创业、职业发展、住房安居、婚恋养育、家庭照顾等方面面临诸多现实压力。听听年轻人自己的声音——“很多同学想留沪，却面临‘租房贵、找房难’。”东华大学大四学生俞珂颖的一句话，道出了最普遍的现实困境。

　　居住成本是首要的硬门槛。2024年，沪上青年整租平均月租金在5000至5500元之间，合租平均月租金稳定在2000至2500元。对于一个刚毕业、月薪六七千元的年轻人来说，这已不仅是“压力”，而是生存基线。上海“十四五”期间建成的60万套保租房虽然提前完成目标，但空置率约为26%，供给与需求之间存在明显的结构性错配。

　　不同的青年群体有着不同的焦虑点。居住在浦东张江高学历园区的青年最关注“个人发展”和“创新创业生态”；而在传统产业集聚区，居住成本则成为最大的“压力源”。诉求各异，却指向同一个方向：城市需要更精准地回应“我能否留下来”。

　　三、从“政策”到“法律”：一部法规如何给青年安全感

　　过去几年，上海在青年发展领域并非一片空白。五年来，上海先后将“青年发展型城市建设试点”等内容写入政府工作报告，发布“五大服务计划”，在全国率先全域推进青年发展型城市建设。但这些努力一直停留在政策和规划层面。

　　《决定》的核心突破在于：将这些零散的政策承诺，升格为具有法律强制力的地方法规。何为“强制力”?根据《决定》第二条规定，市、区政府应当将青年发展型城市建设工作纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划，将相关工作经费列入本级财政预算，将相关重点工作纳入实事项目。这不是倡导性的“建议”，而是法律层面的“要求”。

　　具体来看，这部《决定》瞄准了哪些“硬骨头”?

　　在就业支持方面，《决定》明确构建覆盖青年就业全过程的政策支持体系，依托公共实训基地、社区就业服务站点、青年驿站，提供职业规划、就业指导、职业培训、法律咨询、岗位推介、短期住宿等综合性公共就业服务。对离校未就业高校毕业生、失业青年和就业困难青年开展精准帮扶，稳岗扩容提质行动被写入法规。

　　在安居保障方面，《决定》要求推动完善覆盖青年求职过渡期、发展起步期、稳定发展期的多层次安居服务，探索实施青年安居政策，对符合条件的对象提供租房补贴，加大住房公积金对青年租房、购房的支持力度。与此同时，浦东新区已推出以“两个100万”为核心的“青创15条”——即到2027年底推出100万平方米以上低租金青年公寓和100万平方米以上低租金创业空间。政策实施一年来，已推出1.7万套房源，覆盖张江、陆家嘴、金桥等人才集聚区域。市级层面，“十五五”时期计划新增保租房供应25万至27万套(间)，毕业2年内未就业的高校毕业生凭毕业证即可申请，并配套就业创业指导、提取公积金支付房租等服务。

　　在婚恋养育和身心健康方面，《决定》明确健全青年心理健康工作体系，完善心理服务网络和供给；同时构建生育友好型社会，加强婚恋和婚姻家庭辅导服务，完善生育激励措施，落实家庭照护支持。值得一提的是，在法规意见征询阶段，俞珂颖等青年代表提出的“增加关注青年人身心健康条款”的建议，在最终版本中得到了正式体现。

　　在创新创业方面，《决定》释放了鲜明信号——“倡导崇尚创新、宽容失败”，着力为青年创业者提供便捷的政策咨询和创业指导服务，支持青年在技术突破、场景应用、创业实践等方面发挥主力军作用，加快建设“青春经济集聚区”，培育青春经济特色商圈、商街和商场，推动文商旅体展融合发展。

　　在青年参与方面，《决定》明确鼓励青年参与城乡基层群众自治，拓宽人民建议征集、基层协商民主等参与渠道，发挥青年在社区治理和服务中的积极作用，助力构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。

　　上海市人大代表孙慧全程参与了这部立法的五次调研。在她看来，“哪怕每条建议未必都能写进法条，但足以让青年感受到，立法部门、政府部门都正在认真回应他们的期待。这部法的最大意义，是给了青年一份安全感和踏实感。”

　　四、从“选城市”到“立法留人”：抢人大战进入新阶段

　　如果把视角放大到全国，“抢人大战”早已是每年上演的戏码。送补贴、送户口，甚至送房都不再罕见。一份关于95后人才吸引力指数的排名显示，深圳居首，北京次之，上海第三，紧随其后的是广州、杭州、南京、成都、苏州、无锡和东莞。过去只能在超一线城市享受的生活文化服务，如今随着新一线城市的崛起变得更加均等化，城市间的发展差距在一定程度上缩小了。

　　上海作为老牌强市，固然保有对人才的天然吸引力——早在2014年，上海就曾是全球“青春城市排行榜”中唯一入榜的中国城市。但面对杭州、南京、成都等城市的强力追赶，单纯靠城市招牌已不足以保证人才净流入的持续增长。在人口总量逼近规划上限的背景下，从“多招人”转向“留得住人”，立法恰恰提供了这样一种制度性保障。

　　上海是全国最早以规划编制推动青年工作的省市，而这一次，它在全国率先完成了从规划到立法的跃迁。这不仅是一份“上海答卷”，更为长三角乃至全国探索了一套可借鉴、可评估的法治样本。

　　五、城市与青年：一场互为底气的双向奔赴

　　这部《决定》的核心逻辑，可以用一句话概括：城市对青年更友好，青年在上海更有为。前者回答的是“能不能留下”的生存问题；后者则指向更远的命题——青年和城市的未来如何真正绑定在一起。

　　正如俞珂颖所言，“这是上海向青年发出的一份诚挚邀请，在这样的双向奔赴中，青年会更加幸福有为，上海也会因此更加繁荣年轻。”知名青年UP主王骁则从全球视野提供了另一种想象：“谷歌创始人之一布林来自俄罗斯，特斯拉是南非人马斯克创办的。真正的创新策源地，必然面向全球人才。上海要成为创新策源地，不仅要吸引国内英才，也需要吸引全球青年创业者。”《决定》为此专门规定，建立完善开放多元、互联互通的国际化青年交流机制，促进青年参与全球治理，鼓励和吸引海外青年来沪旅游、学习、创业。

　　这部《决定》共十八条，涉及青年思想政治引领、就业创业、人才培育、安居保障、婚恋养育、青年参与城市治理等多个维度。它没有也不可能解决所有青年的烦恼，但它在制度层面确立了城市与青年之间的一种新关系：未来上海的城市决策，不再只考量GDP的增长数字，还必须回答一个更根本的问题——这座城市，如何才能真正让年轻人在此扎根、在此有为。

　　数据不会说谎。一个老龄化程度如此之高的超大城市，若不能有效扭转年轻人口持续外流的趋势，未来的社会保障体系、创新动力和城市活力都将面临严峻考验。从这个意义上说，上海这部专为青年而立的地方性法规，既是破解当下难题的现实选择，更是构建未来竞争力的制度性投资。

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