目前，基层领导干部退居二线是普遍现象，同时也暴露出很多问题。这种由地方内部掌控的政策性潜规则，对基层领导干部和社会都造成了一定影响。
老领导越消极，新领导越防备?
笔者将在基层担任领导(科级为主)的干部达到一定年龄，按组织要求不再担任实职领导，或改任非领导职务，或实际上赋闲自由安排，工资福利全不少，定义为退二线。
据调查，1993年东部某县机构改革，机关人员大量分流，有些年龄大的干部上调几级工资提前退休;科级干部男年满52周岁，女年满50周岁退二线安排。这本是临时措施，却一直延续下来，并扩展到县处级干部，副县级55周岁，正县级58周岁，男女同龄退二线。
目前，笔者尚未查到基层领导干部退二线的明文规定。1982年2月，中央做出的《关于建立老干部退休制度的决定》仅要求：老干部退居二线的制度必须立即着手建立健全起来。笔者调查的某地级市组织部门，因话题敏感讳莫如深，称都是地方自行掌控的政策。
值得注意的是，该政策在执行中呈现出多样性。一是年龄规定不同。据悉，科级干部退二线正副职，男以52、53周岁居多;女以50、5l周岁居多。各地的年龄点时有调整，如广东某市在2006年换届时，镇街党政正职领导“改非”年龄，由55岁放宽到58岁，其他领导班子成员年龄放宽到57岁。一些县级党政副职在无晋升空问时，52周岁内转到同级人大政协任职，过几年到点再正式退休。
二是职务管理不同。据报道和调查，多数地方要求退二线改任对应的非领导职务，也有一些地方直接退下来。
三是工作要求不同。十八大前湖南某县对65个单位的调查表明，有53%的单位要求退二线干部上班，有27%的单位只要求参加会议和集中学习，有20%的单位放任自流。
领导干部退职后，特别是当原来的下属提任新领导后，双方都容易尴尬。新领导不好安排老领导的工作，尊重中有压抑感。退职领导也放不下架子，发表意见怕被说是越权越位，不言语又感觉憋屈，何况有的退职领导对待工作消极，新领导也就更加重戒备防范心理。另据湖南某县的调查，过去，退二线干部参加集中学习往往心不在焉，有的干脆在会场发泄，随意讲一些小道消息。因此，一些领导默许老领导一退二线就离开单位。
四是政策执行不同。退二线作为由地方自行掌控的潜性政策，早在20世纪90年代初开始陆续实行。有的单位推广到普通干部、工勤人员和事业单位的专业技术人员。有的地方实行几年又取消了。
失落惆怅，是不少退二线干部的普遍心态。某市直部门一把手留恋职权，在接近退二线年龄时以各种借口拖延，甚至偷改年龄，找领导上访。有女干部任正科级多年，有望提任副县长，但未能如愿，而这时恰到退二线年龄，因不能接受现实，气急病发而亡。某事业单位副职不情愿退二线，还拟请组织调任其当下级单位一把手，未成。按年龄他应是年末到点，但组织上急于腾位子，过了春节就找其谈话。此人极度郁闷，住进了医院。
31名干部，15人退二线
退二线政策暴露出基层领导干部管理存在一定缺陷。首先，退二线这一潜性政策并无法律依据。《公务员法》第13条规定：非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。仅因年龄达到内部掌控的点就被“改非”或直接免职，显然不合法律规定。
部分地方基层领导干部“改非”，使得非领导职务几乎成了二线领导的收容所。在贵州某县，乡镇科级干部为进城可申请“改非”，犯错误被问责也可“改非”。事实上，这一职务是为机关中工作责任较大，但因领导职数限制而不能晋升的基层干部解决待遇而设，他们亦要承担相应的工作任务。
退二线的潜规则，还造成领导干部管理混乱。某地一单位在编31人，竟有15人退二线，只好从外面借凋干部。某单位共6个编制，领导职数3个，改任非领导职务占用2个，仅剩1个普通干部。这种情况并不罕见。
前几年，各地极力提升机构层次，多提拔干部。据调查，某干部教育部门编制35人，内设7个副科级处室，正副主任14人，其中6个处室分别有3人——1名主任，1名副主任，1名普通干部。外加领导班子4人，副科级以上退二线5人，合计23名领导管理12名普通干部。
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