农民增收无疑是连接脱贫攻坚与全面小康的首要工程，习近平总书记就对此特别强调，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”。党中央一直将农民增收作为“三农”工作的重要任务来抓，实施了一系列强农惠农富农政策，推动农民收入水平不断提高。但是，受国民经济下行与新冠肺炎疫情的双重影响，经济结构性减速或将成为今后一定时间的阶段性趋势，2020年是农民增收遭遇近十年形势最为严峻的一年，无论对农业农村发展，还是对扶贫攻坚、全面小康，都势必受到全方位的冲击。

　　一、农民增收遭遇前所未有的多重压力

　　根据调研，在农民增收问题中，最为突出的短板是农民经营性收入总量偏低、尤其是贫困摘帽县的农民经营性收入偏低，最直接挑战是农民工资性收入增速下滑，最大的瓶颈是财产性收入，最现实的难题是财政减收下稳定农民转移性收入，总体上呈现经营性收入“三难”瓶颈、工资性收入“三不”挑战、财产性收入“三弱”局限、转移性收入“三多”境况等主要矛盾，不仅使三农工作的形势更加严峻，而且对决胜全面小康带来多重压力。

　　1.经营性收入：生产成本降低难、农产品卖难、产业结构调整难的三“难”瓶颈久拖未破。人多地少的国情决定了小农户经营模式的长期性，导致资源利用粗放，耕地质量不断下降，基础设施投入不足，使水、肥、药及防灾抗灾投入居高不下，而农业生产要素价格与劳动力价格不断上涨，生产成本不断递增，人均土地收益不断递减。尽管随着农业供给侧结构性改革的推进，满足消费者需求的多样化、个性化特色农产品效益得到快速提高，但特色优质产品比重偏低且大多未形成规模优势，也未形成健全的市场服务体系，产销市场信息渠道不畅，运输过程损耗过大，流通成本居高不下，导致一些农产品销地市场供给短缺“买难”，产地大面积滞销“卖难”。同时，产业结构单一的“老大难”问题仍然严重，“大路货”农产品的区域相似度较高而普遍存在同质竞争，低价与“卖难”更加突出。

　　2.工资性收入：城镇化带不动、县域经济上不来、农民工出不去三“不”挑战齐头并至。受国民经济下行冲击，城镇化速度明显放缓，县域经济回升普遍动能不足，GDP增速下降必然减少非农就业。如2019年湖南GDP增速比2018年下降0.2个百分点，转移就业农民人数的增速较上年下降1.5个百分点，农民工资性收入占比下降0.5个百分点。因此，最大的挑战是农民工资性收入增速下滑。不仅产业收缩，而且智能化的劳动替代也不断在减少劳动力的需求，农民就业难度不断加大。同时，农村人口老龄化加剧，农村务工人数逐年下降，加上基建、运输、房地产等行业产能过剩投资下滑，农村居民务工收入增幅回落，工资性收入增长难度越来越大。而突如其来的疫情导致企业复工复产延迟，大多数农民工返岗就业受阻而滞留在家，直接影响到今年的农民收入。根据有关资料，湖南农村劳动力转移就业达2000多万人，只要有一半人1个月没有工资收入就1个月损失达400亿元。疫情的后遗症还可能会持续，无疑对农民工资性收入增加带来多重叠加的挑战。

　　3.财产性收入：改革红利弱、集体经济发展弱、农民创业动力弱三“弱”局限多重叠加。根据调研，农民收入中不仅财产净收入占比低，而且来源单一，主要为转让承包土地经营权收入，其他收入来源很小。在湖南省统计局2019年抽样调查中，农民收入来源中仅3.54%靠“集体分红”，3.03%靠“房屋、土地出租”。根本原因是由于农村诸多改革还处于试点探索阶段，尤其是土地制度改革进展比较缓慢，农民土地、房产等没有得到有效激活，加上农村投资回报周期长、创业风险大的先天性局限，不仅导致集体经济发展失去根本支撑，而且导致农民创业的意愿与动力不足，成为农民增收的最大瓶颈。

　　4.转移性收入：贫困边缘人口多、政策依赖多、县级财政收不抵支多的三“多”境况压力山大。尽管贫困县已经摘帽，但已脱贫的多数人口仍属于低收入群体，且尚有不少处于贫困边缘的人口，受经济条件、就业环境等因素制约，农村低收入家庭占比大，对政策依赖度高，导致收入增长幅度有限，成为拉低农民收入平均水平的一个重要因素。在决战阶段采取强力扶贫措施，财政补贴力度及覆盖面达到历史最高峰，强有力地提高了农民转移性收入份额。随着脱贫攻坚战役收官，各项政策性补贴趋于饱和、速度放缓，部分产业扶贫项目分红到期，转移性收入增速难以再保高位。长期以来，农民生产积极性主要靠政策因素带动，而不是主要靠生产经营水平提高带动，农民自我“造血”能力明显不足。当下的客观问题是，在县级政府财政收入快速下降的同时实施降税减费，而全面小康战略目标下社会公共支出刚性增长，不少县级财政收不抵支情况严重，不仅大幅增加对农民收入的政策性补贴不太可能，而且在财政减收的情况下稳定农民转移性收入也是最现实的难题。

　　二、坚持问题导向有效应对危机与挑战

　　2020年是脱贫攻坚的决战之年，最根本的是围绕确保农民增收这条主线，把突出市场导向加快农业高质量发展作为提高经营性收入的战略重点，把惠农、富农、强农政策向小农户倾斜作为提高转移性收入的主攻方向，把着力县域经济整体发展以增加就地就业机会作为提高工资性收入的关键之举，把推进以农民需求为导向的公共产品供给侧结构性改革作为决胜扶贫攻坚与全面小康的着力点，多途径推进土地、资金、人才的关键改革释放改革红利，把促进农民增收作为“三农”工作的“牛鼻子”来抓，以有效应对危机与挑战。

　　1.分类施策的扶持措施。疫情对不同区域、不同群体的影响不同，要区分新型农业经营主体和农户生产经营、农民工就业、返乡农民农村创业的不同情况进行分类施策，提供针对性帮扶。如对受疫情影响较大的生产经营主体、创业主体，加强生产资料保障、产品销售、融资等方面的支持力度;对暂时外出就业困难的农民工提供本地就业帮助，或开展有针对性的就业培训;对有创业意向的，将其纳入农村双创服务体系中予以支持;对因失去工作陷入生活困境的农民家庭进行临时补助;对因此返贫的农民家庭落实好针对性帮扶措施，及时解决实际困难。

　　2.补齐全面小康的短板。今年是脱贫攻坚的最后一年，既要统筹推进疫情防控与全面完成脱贫攻坚任务，又要统筹推进防止返贫增贫与全面建成小康社会。必须抓住推进疫情防控与全面小康的结合点，着力补上农村义务教育、社会保障、农村安全饮水、基层公共服务、农村危房改造、农村通组道路等农村公共供给短板，特别是要补上基层公共卫生的突出短板，以及农村电商、冷链物流等农业产业链中的突出短板，进一步强化扶贫车间、龙头企业、返乡创业等扶持政策，逐人落实好贫困户就业措施，确保不返贫。同时，要把贫困人口返贫预警作为一项重要工作部署推动，及时把握贫困人口的发展情况，对确实存在返贫风险的贫困户及时落实低保政策，做好兜底保障。

　　3.释放土地改革的红利。建立农民收入的增长机制一直是每一个一号文件的重点，而靠农业这个总体上属于薄利产业的收入作为增长的主体部分很难，而国民经济增速不断放缓，工资性收入增长同样难度很大。从城乡对比中可以发现，城镇居民收入为什么能够快速增长?除了工资收入外，相比农民最大的收入就是房产等财产性收入。因此，要真正建立农民收入的增长机制，就要实现城乡平等，必然要求增加农民财产性收入，这就牵涉到农村土地的制度变革与政策供给。在农村改革上，在政策范围内下放权力授权基层先行先试，探索集体经营性建设用地与宅基地三权分置改革，推动城市和工业以及发达地区的资源要素、尤其是资金向乡村流动，激活乡村内在动力。

　　4.健全有效的应急机制。面对严峻的形势，非常时期需要有危机应急决策，形成紧急应变能力。在财政政策上，全面向惠农、富农、强农倾斜，重点补助受困严重的粮食、蔬菜等产业及涉农企业，帮助渡过疫情难关;重点支持农业保险，有效降低农业生产风险;重点解决县级筹资难题，出台硬核政策给予县级政府统筹财政涉农资金使用、融资平台建设、项目确定等自主权，激活县域经济发展活力。在金融政策上，对农业经营主体复工开工急需的资金，开辟融资绿色通道优先发放;对受疫情影响严重，到期还款困难的经营主体予以适当延期;对受疫情影响出现正常生产经营资金周转困难的农产品生产供应经营主体，贷款利息给予财政贴息补助。在人事制度上，要形成特殊时期用人决定一切的社会共识，敢于打破常规选人用人，在严管厚爱的前提下唯才是举，使冲锋陷阵、能打硬仗的人才脱颖而出。

　　作者陈文胜系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，中央农办乡村振兴专家委员。

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