王立胜:“县”里是非多,但不相信县,谁来搞活农村?
发布日期:2020-10-09 16:33:10 来源:文化纵横(whzh_21bcr) 作者:王立胜 编辑:擎

  乡村振兴战略事关“三农”问题全局,有必要在工业化与城市化的总体发展趋势下,理解乡村振兴的历史使命。那么,如何落实这一战略?本文作者认为,以县为单位推进乡村振兴,是落实乡村振兴战略的重要举措,这是一个总的方法论。县是具有完整行政功能的基层行政单元,在一县之内,有城市有乡村,城乡联系紧密;有完整的三大产业,易于实现产业融合发展;有完整的政治、经济与社会系统,形成了完整的县域治理。实现县域经济的整体发展,是推动农业农村现代化的必由之路。以县为单位推进乡村振兴,有助于构建县域现代治理体系并推动内源型城乡融合发展。在内外“双循环”的新发展格局之下,以县为单位的乡村振兴将发挥更为重要的作用。本文原载《中国浦东干部学院学报》2020年04期,仅代表作者观点,供诸位参考。

  以县为单位整体推进

  ——乡村振兴战略的方法论

  ▍要重视乡村振兴战略的方法论

  我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而“我国最大的发展不平衡,是城乡发展不平衡;最大的发展不充分,是农村发展不充分”。这种不平衡和不充分在“三农”问题上,主要表现为“农业发展质量效益竞争力不高,农民增收后劲不足,农村自我发展能力弱,城乡差距依然较大”。在此背景下,党的十九大提出了乡村振兴战略。为落实乡村振兴战略,需要解决一个“怎么做”的问题,即乡村振兴战略的方法论问题。

  从研究现状看,对乡村振兴需要“做什么”的问题,围绕产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”展开的讨论已较为充分。相较之下,关于用什么样的方法落实乡村振兴战略的研究较少。需要着重强调的是,乡村振兴战略是系统性认识理解新时代城乡发展全局的思想体系和方法准则,而不是农业农村工作若干任务目标的简单累加。在落实乡村振兴战略时,需要深入把握其整体性和关联性,抓住重点。

  首先,需要明确乡村振兴战略的整体布局。2019年3月8日,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时,就实施乡村振兴战略发表重要讲话,强调乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。这意味着乡村振兴需要整体推进、全面落实。

  其次,需要明确乡村振兴战略的主导。2018年中央一号文件在“坚持和完善党对‘三农’工作的领导”部分,对乡村振兴战略的组织工作作了原则规定:“建立实施乡村振兴战略领导责任制,实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人,五级书记抓乡村振兴。县委书记要下大气力抓好‘三农’工作,当好乡村振兴‘一线总指挥’。”在五级书记齐抓共管的基础上,文件特别点明了县委书记是乡村振兴战略“一线总指挥”的特殊地位,同时点明了乡村振兴战略实施方法的基层落脚点。

  最后,需要明确的是乡村振兴战略的基本实施单位。2020年4月,中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》。《通知》指出,要“深化治理改革为基层放权赋能”,“总结一些地方的新鲜经验,进一步向基层放权赋能,加快制定赋权清单,推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层,人力物力财力投放到基层”。可见,构建基层治理体系和提升基层治理能力有助于乡村振兴战略的实施。

  那么,如何定位乡村振兴战略的基本实施单位呢?《中华人民共和国宪法》第三十条规定,中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、(二)省、直辖市;自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。从宪法上看,全国行政区划为省—县—乡三级制,无疑,处于中间环节的县具有纽带作用。从行政区划数目来看,截至2017年底,中国大陆县级区划数为2851个,乡镇级区划数为39888个。以县为基本单位落实乡村振兴战略,在统筹规划、整体推进方面具有独特的优势。与以乡镇为基本单位相比,以县为基本单位具有经济、政治、文化、社会、生态五位一体的整体性优势。与以省为基本单位相比,以县为基本单位可以直接接触基层,获取的相关信息更为细致、直接和完整。所以,以县为基本实施单位,能够更好地落实乡村振兴战略。

  ▍乡村振兴要以县为“纲”

  党的十九大报告对乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,而“五大振兴”就是践行这一总要求的重要举措。“五大振兴”是相互联系、相互作用、相互促进的整体,其目的在于增进农民的福祉,不可将它们割裂开来。从小的方面讲,以农村厕所革命为例,其管道布线要与农村街区道路硬化协同进行,否则等道路硬化之后再铺设地下管道,就会造成极大的人力物力浪费。从大的方面讲,“五大振兴”中产业振兴是基础,而产业振兴需要人才、文化、生态、组织的振兴方能实现。由此可见,“五大振兴”是一个整体,在具体推进时需要统筹兼顾。

  乡村振兴千头万绪,落实乡村振兴战略需要科学系统的统筹规划,而起主导作用的是党和政府。作为社会主义国家,集中力量办大事是我国的制度优势。乡村振兴战略是党和国家的重大战略决策,各级政府都对其负有统筹协调责任。2018年中央一号文件提出,要建立实施乡村振兴战略领导责任制,实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制。中央统筹是乡村振兴战略的总体统筹,是全国意义上的统筹。我国地域辽阔,各地政治、经济、文化等各方面情况差异很大,所以乡村振兴战略统筹规划的具体责任需要省、市、县等各级政府都承担起来。

  关于乡村振兴基本实施单位的问题值得特别关注。以县为基本单位进行农村问题研究和实践推进,是笔者的一贯主张。就中国的行政体系而言,各级政府自上而下是连贯一体的,同时也存在着明确的垂直分工。一般来说,省级政府了解的乡村相关信息,涉及的主要是省域范围内的普遍性问题,而具体落实乡村振兴战略,则需要统筹考虑各个县、各个乡镇乃至各个村落的特殊情况,因此,有必要以县为整体单位在村落分布的基础上进行统筹布局。作为行政单位的县既可以把一个县作为整体进行顶层设计和整体规划,又可以针对县域范围内的村落进行因村施策,做到整体性实施、区域性实施与局部性实施的内在统一。这样,就使乡村振兴战略的落实既贯彻中央和省一级的普遍性要求,又与村落的具体情况紧密结合起来,从而具备了在原则性基础上的灵活性和适应性。

  以县为乡村振兴战略的基本实施单位,是由处于国家行政体系中间环节的县一级单位的地位和功能所决定的。

  从城乡关系的角度看,作为行政单位的县是城市和农村的过渡区域,是城市和乡村之间的即城即乡的中间体,是城乡融合的空间表征。认真研究中央关于乡村振兴战略的本质要求后我们不难发现,乡村振兴在本质上是新时代城乡关系的再塑造,这个“再塑造”体现在实践上就是城乡融合发展。因此,“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,也是落实乡村振兴战略总要求的重大决策部署。从改革开放以来的城镇化实践看,就全国范围来说,城市发展突飞猛进,中国的大城市已经与发达国家的大城市没有大的区别,甚至比世界上一些著名的大城市在很多方面还要发达。但是,与此相对的是乡村发展相对滞后,故而乡村振兴战略要求建立新型城乡融合发展机制,实现城镇和乡村融合发展。

  从空间分布和功能发挥的角度看,只有县兼具城和乡的双重功能。从空间分布角度来看,乡镇一级具有从县城到村落的过渡性质,本质上是历史上自然形成的以步行为主要交通方式、当日可以返家的空间经济场域。随着时代的变化,乡镇的范围大小也经常调整,但是这种调整只是在一定空间范围内的两三个乡镇之间收缩和扩张而已。在本质上,乡镇不具备城市的性质。当然,由于国家政策的推动,有些乡镇可能成长为城市甚至大城市,如深圳,但这种情况只是个案而已。从功能发挥角度来看,乡镇只是为周边村落提供行政和生活服务的中心点,不具有城市的相对整全的功能。它既没有像县一样具备完整的行政服务功能,也没有像县一样具备完整的经济、政治、文化和社会功能。因此,以县为单位推进乡村振兴更能统筹城乡发展空间,进而将城乡作为一个整体来促进城乡融合发展。习近平同志在指导河南兰考县结合教育实践活动抓好改革发展稳定各项工作时,提出要“把强县和富民统一起来,把改革和发展结合起来,把城镇和乡村贯通起来,不断取得事业发展新成绩”。这“三起来”中,“把城镇和乡村贯通起来”,明确指出了县在城乡融合发展中的重要作用。

  就实现乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴而言,与省和乡镇相比,县域视角下的统筹安排更具信息和效率优势。以县为单位的产业振兴下文再行涉及,在此不予赘述。就人才振兴看,实现农业产业化,需要爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。这些新型职业农民中,既要有了解资金、技术、市场等方面情况的农业经营人才,也要有在产业、生态、文化、治理等领域具备相应专业知识的技术型人才和管理型人才。这些人才当然可以从外地引进,但主体部分需要以培训的方式在本地形成,需要靠自己的力量来培养。就人才培养来说,从规模和效果来看,以县为单位进行培训是最合适的配置。如果以省和地级市为单位,就很难照顾特殊性和个性需要;如果以乡镇为单位,则很难达到最基本的培训规模。以县为单位进行人才培养,在县域范围内,使县级职业技术学校和乡、村的培训网点有机分工,分担不同层次人才培训任务,是最佳培训路径。同时,可以在县域层面整合县、乡镇、村三级农技力量,形成“专家组+试验示范基地+农技人员+科技示范户+辐射带动农户”五位一体的科技推广模式,推动农民培训有效展开。正如2018年中央一号文件提出的,“建立县域专业人才统筹使用制度,提高农村专业人才服务保障能力”。因此,从人才振兴的角度考虑,以县为单位来培养、造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍是最合适的。

  为实现文化振兴,需要加强农村公共文化建设,健全乡村公共文化服务体系。从文化设施建设来看,目前虽然在乡镇一级设有文化站,在村一级设有文化服务中心,但考虑到人数及面向的群体,它们可能在文化服务的多样性上与县级层面有一定差距。县级图书馆、文化馆、博物馆等多种公共文化服务设施,可以与乡村的文化设施有机结合,形成以村镇为站点、以县域为整体覆盖范围的综合性公共文化服务体系。2018年中央一号文件提出,“发挥县级公共文化机构辐射作用,推进基层综合性文化服务中心建设”,明确指出了县域视角下的公共文化建设在文化振兴中的重要作用。此外,由于历史上县级行政区域的相对稳定性,方言、风俗等地域特色文化通常也以县域为单位存在,这些文化的保存更适合在县的范围内进行。为实现生态振兴,需要统筹山水林田湖草系统治理,在此基础上进行统一保护、统一修复。在村、乡镇层级完成这项工作有一定难度。这种治理多是跨乡镇的,需要在县域范围内对生态环保进行统筹安排。此外,生态振兴和产业振兴密切关联,要做到产业发展和生态保护相互融合,增加生态产品供给,满足人民日益增长的优美生态环境需要。具体到实践层面,为实现产业和生态的业态融合,需要推动农业与旅游、康养、文化等产业融合发展,而县域范围内的科学规划和合理布局显得尤为重要。

  要实现组织振兴,就必须建设具有坚强战斗力的基层党组织。具体实践时,可以将年富力强的党员干部充实到基层党组织,让他们当好村支书,做好乡村振兴的领头人。县一级单位有着完整的党政系统,较乡镇一级单位有更为充足的干部人才储备。这些干部人才可在县域内进行选拔和组织调配,为实现组织振兴提供坚实基础。

  乡村振兴战略所指向的“乡村”,并不是实体性的概念,而是要在城市和农村之间的关系中来定义的关系性概念。从这个意义上讲,乡村振兴不能简单理解为“农村振兴”。从指称含义上讲,农村与城市相对应,主要是一个经济概念,强调的是物质方面的内容差异;而乡村则与“都市”等概念相对应,指的是一个内涵更丰富、内容更综合,更有情感色彩和人文关怀的生产生活共同体,更加强调精神价值、生活方式和归属感,凸显的是相对于都市来说的综合性关系,它的本质含义是“家园”。正如习近平总书记指出的,“农村是我国传统文明的发源地,乡土文化的根不能断,农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”。这也就说明,所谓的乡村振兴,不只是农村经济发展和农业的进步,还包括守护好中华文明的精神故土。农村不是暂时的栖居地,而是长久的家园。要真正实现乡村振兴,就必须建设好几亿农民的美好家园。

  乡村振兴战略也不能简化为“村庄振兴”。行政村是农村基层的基本建制单元,但时有调整。例如,湖北、湖南、广东等地掀起了农村基层建制单元的“重组浪潮”,其路径也有所不同。在长达十几年的新农村建设过程中,最大的教训之一就是将建设重点和基本单元设置为村庄,结果在实践中将新农村建设简化为新村庄建设,甚至简化为新房建设。造成的结果是资源、资金使用效率低下,利用方式粗放,各种生产要素和发展因素高度分散,不能形成结构性整体,政府的行政力量和市场的资源配置作用不能很好契合,政府各部门的力量也无法实现有效整合。乡村振兴是县域内的全域振兴,必须要做好村庄建设发展的具体工作,但是如果仍然将理解认识层次、着眼点和基本推进单元放在村庄,就无法将一个区域内的乡村作为整体和体系加以看待,乡村振兴也就无从谈起。

  此外,城镇化会导致大量村庄消失,这是自然规律。对此,2018年中央一号文件提出,“对具备条件的村庄,要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸;对自然历史文化资源丰富的村庄,要统筹兼顾保护与发展;对生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄,要加大力度实施生态移民搬迁”。这需要加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。这一系列关于村庄的规划需要在县的范围内进行。

  ▍“县”在乡村振兴中的历史性作用

  中国县域治理有着悠久的历史。关于郡县制的起源,“学术界的共同看法是起于春秋,形成于战国,而全面推行于秦始皇统一天下之后”;而“中国历史上的地方政府以县为单位”。历史上,中国县以上的行政区划时常发生变动,但县始终作为最基础的行政机构直接管辖农业人口,这适应了中国农耕社会的社会管理要求。县是历史上最稳定的一级行政区,与其他级别的行政区相比,在幅员、数目与名称方面的变化起伏最小。从政府部门组织架构来看,一方面,始于魏晋南北朝的“官吏分途”使各地郡县长官从由当地精英充任转为由中央政府直接任命调遣;另一方面,流品内外官吏职分两途,官与吏在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面的差异越来越大,两者最终为巨大的沟壑所隔离。从国家治理的角度来看,中国的封建社会延续了2000多年,说明把县作为安邦治国的基本单位是成功的。

  中华人民共和国成立后,县作为具有完整行政功能的基层机构,仍然被保留了下来。就组织架构而言,中国的政府管理层级在实际上从上到下分为五级。“地级市”因20世纪80年代的“市管县”改革而生,虽下辖若干县,但这一级行政区划未得到宪法的确认。就行政功能而言,县作为基层行政机构,具有完整的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等职能,这与乡村振兴战略要求的“五大振兴”是对应的。也就是说,县具备落实乡村振兴战略的完整行政功能。而乡镇一级的行政功能不如县齐全。举例来说,乡镇一级政府不设纪委、法院、检察院等,且税务、公安等主要职能机构都是县级对口部门的派出站所。乡镇一级政府尽管可直接与农民打交道,但由于本身不具有完整的行政功能,其制定和执行完整的社会经济政策的能力受到很大限制。

  与乡镇一级政府相比,县一级政府更具对应的管理权限,也更具必要的执法权限。政府既然是实施乡村振兴战略的主导力量,那么政府的层级与组织形式就必然与落实乡村振兴战略的效果息息相关。从这点上看,县级政府依靠其完整的行政功能成为乡村振兴战略的最基层落实者,这是进行以县为单位的乡村振兴的最重要依据。

  在行政管理体制方面,中华人民共和国成立后,我国在行政管理上采取了垂直管理和属地管理相结合的行政体制,形成了“条块”关系。“条”就是从中央部委到地方对应职能部门的垂直管理体系,“块”就是除中央外其他四个层级的地方政府。中央政令的执行通过“条”和“块”进行,“条”以中央部委规章条文逐级对口下达的方式进行管理,倾向于强调“统”的一面;“块”即各级地方政府从上级获得授权对辖区进行综合治理,对地区事务有一定的自主性和能动性,可以根据本地情况进行主动决策,倾向于强调“分”的一面。两者共同构成了统分结合的行政管理体制。

  就乡村振兴战略的实施而言,政府主导作用的发挥离不开组织架构和行政管理体制安排。乡村振兴是国家的顶层战略,中央对乡村振兴进行总的统筹,其中各分项规划由中央部委制定并发布,并纳入到项目制管理下,项目资金也由中央提供,这体现了乡村振兴战略“统”的一面。

  同时,乡村振兴总体战略由各省负责实施,由于各级政府在职责和机构设置上高度统一,每级政府都管大体相同的事务,实际上乡村振兴战略的执行就要落到县级。县级政府的职责十分具体,统分结合的“条块”体制在县级实现了汇聚,且县级政府在决策方面具有一定自主性,这体现了“分”的一面。再具体点,正所谓“上面千条线,下面一根针”,作为政府间“条块”关系的汇聚点,县级政府对接中央部委及上级职能部门就乡村振兴制定的项目并进行落实。县级政府可以根据本地区的具体情况,对乡村振兴战略进行具体规划,使项目真正落地。这些,都体现了在治理意义上县作为乡村振兴战略基本实施单位的作用。正如习近平总书记在会见全国优秀县委书记时指出的,“县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’,县委书记就是‘一线总指挥’,是我们党在县域治国理政的重要骨干力量”。

  政府在乡村振兴战略中起主导作用。这种主导作用就在于其要始终把握乡村振兴战略的总体目标,也就是要推动县域乡村治理体系和治理能力现代化。从政府组织架构角度来看,《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提到,要“科学设置乡镇机构,构建简约高效的基层管理体制,健全农村基层服务体系,夯实乡村治理基础”。从基层政府治理体系构建来看,党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”部分提出,要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。从行政管理体制安排来看,村委会是基层群众性自治组织,而非上级政府的下级机构,这是社会主义基本政治制度的重要体现。这三方面决定了乡村治理体系的建设与完善,就是要以党的基层组织为核心,以村民自治组织为主体,两者相辅相成,实现德治与法治的结合,最终达到“治理有效”的目的。在新时代乡村治理体系中,村支部和村委会构成了治理的两个主线;在县域治理层次,从下往上的党、政两条线在县级又形成了一个汇聚点;党的领导除了在党组织系统贯彻,还在县级通过政府行政措施延伸到各村。这样,在乡村振兴战略的实施过程中,县域治理的重要性体现在县级对上、对下都是汇聚点,起到了连接枢纽的作用,即“上接天线,下接地气”,“对上,要贯彻党的路线方针政策,落实中央和省市的工作部署;对下,要领导乡镇、社区,促进发展、服务民生”。

  ▍如何更好发挥“县”在乡村振兴中的作用?

  县域是一个国家或地区的基本经济单元,县域经济体承担着县(市)全域的经济发展任务,也负有全域的社会民生改善的责任。只有县域经济得到更好的发展,国家才能真正实现经济兴隆发达、民众安居乐业的治理目标。中国有2800多个县,面积占国土面积的80%以上。2018年,400个样本县(市)地区生产总值之和为20.2万亿元,约占当年中国GDP的22.4%。根据2016年2079个样本区县的数据统计可知,县域GDP占全国GDP的一半以上,县域财政收入占全国财政收入的16.7%,县域财政支出占全国财政支出的34.1%,县域所承载的二三产业就业人员占全国二三产业就业人员的一半以上。从这三组数据中可以发现,县域涵盖的人口、县域经济的体量、县域承担的支出责任以及承载的就业规模均体现了县的经济和社会责任。这也意味着,县域经济的发展与国家的安定富强是紧密联系在一起的。

  县域经济体是功能较为完整的经济综合体。在一县之内,有功能完整且具有一定自主权的政府,也有城镇和乡村紧密联系的市场。在这个市场中,农业和工商服务业相互融合。“有效市场”和“有为政府”的结合,使得县域经济的发展为乡村振兴提供了重要的物质条件。

  整体来说,作为功能较为完备的经济综合体,县域经济体顺理成章地成为城乡融合的依托。发展县域经济是真正实现城乡融合发展的切入点,这主要体现为县域范围内的城市化。城市化与经济发展互相带动,这是各国经济发展过程中呈现出的历史事实,中国也不例外。改革开放以来,经济快速发展与城市化进程的加快是同步的。就城市化而言,大、中、小城市包括城镇构成了城市规模的生态体系。农村人口流往大中城市固然是一个方向,农村人口的就近城镇化也不可忽视。县域范围内的城市化一方面未割裂本地城乡之间的紧密联系,利于城乡融合发展;另一方面,与农村人口流入大城市的城市化相比,县域范围内的城市化除了更有利于城乡互动,也更有利于农村优秀传统文化在城市的维持。因为在一县范围内,区域性的特色文化可以得到较好的保留传承,这些文化不会随着城市化的推进而流失。此外,农民远距离流入大城市和其他城市,如果没有户籍等方面的配套政策支持,就会造成农村留守人员问题。这不利于农村经济发展,甚至会造成农村凋敝。而县域范围内的城市化则不会造成这种状况。

  从经济层面看乡村振兴,乡村振兴的总要求中,产业兴旺是重点。产业兴旺首先要求巩固农业在国民经济中的基础地位,发展现代化农业。现代化农业是包含产业体系、生产体系、经营体系在内的,涵盖科技、生态、文化等多方面内容的综合体系。在这个体系中,需要各类专业化和市场化的服务组织为现代农业提供多种支持,以实现小农户与大市场的对接。这些服务组织需要资金支持、人才支持以及政府扶持,它们在适应地方环境的同时最好具有一定的网络或规模效益,而这些都需要在县域范围内实现。除了农业以外,二三产业也是产业振兴的重要内容。二三产业不仅可以提供更多的就业机会,还能推动构建一二三产业融合发展的体系。农村的一二三产业融合的关键是在农业基础上形成产业链、价值链、供应链,即形成全产业链。在县域范围内构筑农村一二三产业融合发展体系较为合适,这是因为在县域范围内,产业融合所需要的科技支持、专业人才、融资便利和国内外市场对接等条件较容易实现,二三产业也更容易形成规模效益,同时也能够具体地与当地农业特色相结合。除此之外,包含县城在内的县域经济的整体发展,可以推动更大范围的工业反哺农业,促进农业生产的科技化和集约化,从而通过产业联动为产业兴旺提供更坚实的经济基础。县域范围内各产业的融合发展,也能够有效促进县域范围内的城乡融合。

  从公共服务角度看乡村振兴,正是县域范围内经济整体发展的需要,为实现城乡公共服务均等化提供了可能。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》把增加农村服务供给列为重要内容,提出要“促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜,逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系,推进城乡基本公共服务均等化”。要实现城乡公共服务均等化,各级政府就必须增加相应的投入,同时通过发展经济,增强财政实力。这方面所需要的财政实力是乡镇一级政府很难具备的,只有县一级政府通过发展县域经济才能具备这样的实力。在城乡公共服务均等化的具体安排上,县一级政府了解本地乡村的情况,能够合理安排公共服务的重点方向和解决顺序,合理统筹上级政府对城乡公共服务均等化的项目支持,使城乡公共服务均等化落到实处。

  由以上分析可知,实现县域经济的整体发展,是建立城乡融合发展机制的必由之路,更重要的是,通过发展县域经济,可以推动内源型城乡融合发展。内源型城乡融合发展,即县域经济体在县一级政府领导下,寻找县域特色优势,发挥市场机制作用,以二三产业带动农业发展,实现一二三产业融合。在这样的城乡融合发展中,乡村也获得了发展动力,能够通过发挥自身比较优势参与城乡互动,实现与城市的互相带动、互相促进。单纯依靠上级资源注入来带动的发展是不可持续的,也与乡村振兴战略的初衷背道而驰。而内源型城乡融合发展,则能够改变依靠中央及上级政府转移支付的状况,减少上级政府的财政负担,使乡村振兴战略更好地得到落实。

  ▍推动以“县”为枢纽的乡村振兴

  乡村振兴战略是解决“三农”问题的国家战略,这是由新时代的社会主要矛盾所决定的。实施乡村振兴战略,是解决新时代社会主要矛盾的必要举措。以县为单位落实乡村振兴战略,是由县在国家治理体系中居于枢纽地位以及县在城乡关系中居于枢纽地位所决定的。

  乡村振兴战略给出了规划与发展方向,但在如何落实上还存在方法论的问题。以县为单位推进乡村振兴,是落实乡村振兴战略的重要举措。县是具有完整行政功能的基层行政单元,在一县之内,有城市有乡村,城乡联系密切;有完整的三大产业,易于实现一二三产业融合发展;有完整的政治、社会、文化、生态系统,形成了完整的县域治理。实现县域经济的整体发展,是推动农业农村现代化和城乡融合发展的必由之路,也响应了新时代高质量发展的总体要求。党的十九大报告指出,在新时代为实现建设社会主义现代化强国目标,要统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面的“五位一体”总体布局。农村工作也要体现“五位一体”总体布局,这正需要县一级单位在经济、政治、文化、社会、生态文明方面统筹发展,使乡村振兴成为“五位一体”总体布局的有机组成部分,促进中国特色社会主义事业的全面协调可持续发展。

  总之,实现以县为单位的乡村振兴意义重大。以县为单位的乡村振兴的可行性就在于县域经济的整体性,以及县域政治、文化、社会、生态文明的整体发展。通过构建县域治理体系和发展县域经济,可以推动内源型城乡融合发展。可以说,县域治理搞好了,县域经济发展了,县域的政治、文化、社会、生态进步了,乡村振兴就实现了。

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