我国村干部权力监督存在的问题及对策研究
发布日期:2020-10-22 14:51:06 来源:乡村振兴研究(ID:gh_514e7416f2e4) 作者:胡赛赛 编辑:擎

  从2013年到今天我国在惩治贪污腐败方面取得了重大成就,农村是我国行政监督体系的最后一公里,加强村干部权力监督对于2020年实现全面脱贫总体目标具有重要的促进作用。本文介绍了我国农村现行村干部权力外部监督和内部监督的两种形式,分析了我国在村干部权力监督方面存在的制度不健全、监督方式不够本土化、村干部监督的威慑力小、村干部的权力过于集中和村民的监督意识弱的问题,进而从制度完善、监督主体和被监督对象三方面提出了建立权力问责清单体系、加强村干部的教育培养、完善权力监督考评体系、加强监督主体的协调合作、调动民主监督的积极性、建立权力监督信息共享平台的对策建议。

  十八大报告中提出“完善基层民主制度,建立健全权力运行制约和监督体系”。农村作为社会的最底层,加强村干部权力运行监督是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的基础性工作。村级干部权力的运行是基于国家法律法规及村民大会的授权,对象包括整个村的公共资源、公共事务及其公共事业,因此是政治活动或准政治活动。其政治活动的主体包括乡镇党政机关、村委会和村民等,这些主体都是村级干部权力在运行过程中必不可少的参与者和行动者,因此村级权力的运行必然要受到法律、政治、经济、社会等因素的制约和监督。

  一

  我国村干部权力监督制度

  目前,我国基层农村干部在监督制度方面已经形成了完整的外部监督和内部监督体系,内部监督是指乡镇党政机关和村干部之间互相监督的“权力监督权力”制度,外部监督则是每个村庄的村民组织开展的“权利监督权力”。

  (一)外部监督

  现如今,我国农村外部监督的行使主体是具有监督权力的乡镇党政机关,开展监督活动的途径有三种,分别是党内监督、行政监督和法制监督。

  党内监督指的是在党组织系统内乡镇党委和纪检组织对党员村干部的监督。乡镇党委与村党组织二者之间是上下级的领导和服从关系,《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,乡镇党委依法有权力对其管辖区域内的村党组织成员和党员干部进行监督。行政监督是指乡镇政府对村干部行政事务的监督。我国的乡镇党政机构是高度一体化的,党委组织是整个乡镇的领导核心,乡镇党委书记负责所在辖区各种工作的决策权力,因此乡镇政权的实质就是镇党委书记为领导的一元化权力结构。在这种一元化权力结构的影响下,乡镇政府村干部的行政监督就变成了行政控制。导致目前我国乡镇政府对村干部的监督主要表现为对其完成上级任务的考核。法制监督的定义是在村民自治范围内乡镇政府对村干部的监督行为。村委会是村民进行自治的组织,因此乡镇政府的法治监督的主要对象是村委会,对村委会的监督大致可以分为两个方面:第一个方面是依据相关法律法规对村委会成员的任期、换届等移交工作进行监督;第二个方面是对违反村庄自治规则、破坏选举行为、村务公开不清楚不及时等问题进行监督和责令改正。

  (二)内部监督

  在民主自治关系中村民对干部的监督就是内部监督,是国家将权力归还于人民自己手中的过程。村民对于村干部的内部监督是一套以村民会议为核心、公开村庄事务为程序、监督机构为载体的监督体系。

  村民会议是处理村庄各项事务和开展内部监督的最高权力机关,要对涉及村民公共利益的重大事项进行讨论决策,还要监督和评议村干部和村委会的管理服务工作,是一个集民主决策、评议和罢免权力为一体的管理机构。村民委员会承担着向村民会议负责和汇报工作的义务。监督制度的成效始终与监督者与被监督者之间所接收到的信息是否对称存在重要联系,当监督者与被监督者能够共享对等的消息时,监督的效果就出乎意料的好,反之亦然。由此可知,信息公开是有效监督的前提和保障。在自治范围内,实行村务公开政策是村民享有知晓村集体事务的法定权利,是村干部对集体工作进行决策、评议和监督的基础。

  

  我国村干部权力监督存在的问题

  “上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”是造成我国村干部违法违纪贪污腐败行为日益增长的根本原因,也暴露了国家村干部权力监督政策在制度完善、监督主体和被监督对象方面存在亟待解决的不少问题,怎样对村干部的权力进行制约和监督逐渐变成国家和社会舆论关注的焦点。

  (一)缺乏完善的权力监督制度

  农村村干部不在国家行政干部体系的范围之内,是一个不在编、不脱产的特殊干部和边缘化群体。适用于我国村干部权力监督的相关法律有2部,分别是《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》。

  2008年修订后的《行政监察法》有两个方面的突破,第一个方面是重新制定排除监察机制体制,使得检察权不再受制于被监察对象而获得独立的行使监察权力;另外一方面是从事公共事务的人员也被纳入监察对象,但是对于村干部的工作事务并没有具体的明文规定,也没有法律规定将村干部的工作内容包含在管理公共事务的群体中,因此村干部的行为是否应该受到监督仍然具有不确定性。《公务员法》是一部专门对公务员进行管理而制定的法律,其约束的对象不分级别和部门。公务员法规定乡科级副职是受其约束的最低级别,而村干部却在公务员的行列之外,因此也不受公务员法的制约。公务员法的第18章第106条中规定:事业单位中的国家行政编制外人员在法定条件下可视同公务员,而村委会是一个行政村内所有村民共同投票选举出来的基层群众性自治组织,也被排除在公务员的体制之外。

  通过以上分析可知,《公务员法》和《行政监察法》这两部法律均未对我国农村村干部的权力监督做出具体详细的规定,使得我国村干部在行使权力的过程中具有极大的自由性和随意性,给其不作为、滥作为,贪污腐败行为留有极大的空间。

  (二)监督方式不够本土化

  我国行政法在对村干部的权力监督方面罗列了一堆法例条文,却没有与之相适应的村干部权力监督的法律规定,普遍适用的法律过于宽泛,在落实到地方和村庄的过程中会出现各种弊端。我国法律规定对村干部的权力监督有三种方式,分别是上级监督、同级监督和专项监督,然而这三种监督方式在实施的过程中都存在各种各样的问题,法律制定的有些监督方式在实施过程之中完全脱离实际,没有任何可实践的必要和价值。正如我们所知道的,村庄是一个熟人社会,村民对彼此都比较熟悉,村中大大小小的事务都是由村委会进行组织和决策,每一个村民对村干部的做事风格和为人处世方式都比较了解,村民为了自己的私利免不了要和村干部打交道,因此村民和村干部的关系可能就变得难以界定。有些村民可能为了与自己相关利益的实现,就不顾及村庄的整体利益,在一定程度上把自己的监督权当做获取私利的筹码,容忍村干部的违法乱纪行为。

  (三)村干部监督的威慑力小

  首先,监察法中规定对于公务员的严重违法行为应给予行政处分,但是村干部又不属于公务员,即使违反了规章制度对于其未来的发展也构不成致命的威胁。其次,其他行政法中只对村干部的违法行为构成犯罪的有追究刑事责任的规定,对于其他未达到刑事监管标准的违法违纪行为交由村委会组织法处置,给危害程度不高的村干部违法乱纪行为留下监督空白和腐败空间。最后,虽然有不少惩治处罚村干部的越权和违权的法律法规,但是在实际执行过程中会考虑村干部的工作任务重、工资待遇低、工作环境恶劣、涉案金额较小等条件,会从宽处置其行为,最经常使用的手段就是要求村干部将非法所得全部退回,并给予思想政治教育为主,最严重的就是撤免其任职。这些惩处力度对于村干部的贪污腐败现象形不成较大的威慑力,惩处不力最终只会纵容村干部更加肆无忌惮的违法行为。

  (四)村干部的权力过度集中

  我国一些农村存在着村干部一人身兼数职的现象,交叉任职行为屡见不鲜。在农村中,一般由党组织、自治组织和集体经济组织对村中的公共事务进行管理,看似是三个独立的部门,有时候这三个部门实际上是由相同的人员担任。由于没有明文规定的法律法规限制村干部的任职数目,有些村庄的书记还担任着主任等职务,更有甚者将村党组织、村委会和村集体经济组织合并成一个组织,把村里的党政事务、管理权力和财政全都集中到一个人身上。这样做的结果导致村干部一人在村中称王称霸,村中其他的职位不是其亲戚在担任就是走的比较近的朋友在管理,极易造成村里贪污腐败现象的发生,官僚作风盛行,村里的财务收支混乱不堪、审批程序成了走过场的虚位设置。长期如此,村民更是有苦不敢说,自身所拥有的权力监督根本无法发挥其实质作用。

  (五)村民的权利监督意识弱

  《村民委员会组织法》明文规定:村民依法享有的民主监督权是实现民主自治最根本和最有效的办法。然而在现实生活中,村民的民主监督权不仅没有得到切实的保障,而且缺乏实现村民监督权的有效途径,大部分的监督方法都只是形式主义,无法对村干部的权力进行有效监督。从乡镇党政机关、纪检机构、民主监督对村干部权力监督所起的作用来看,民主监督所产生的作用微乎其微,是这三个监督主体中最薄弱的一个团体。村干部是由长期居住于本村的村民选举出来的,对于村干部的人选没有什么学历限制,大部分都是由工人身份的村民担任的,所以村干部的文化水平和政策理论水平偏低,对于党纪、政纪和国法的了解程度不高,对于权力监督的威慑性和重要性也认识得不够清晰。当村干部在向文化程度更低的村民传达国家方针和政策时,普遍存在不认真、不严谨态度,导致村民也对政策和方针一头雾水,左耳朵听右耳朵出,根本达不到预期的效果。虽然每个村民都拥有监督权,但是现在常住在农村的都是老人和小孩,他们的法律意识比较薄弱,有时候可能根本没有认识到自己拥有监督的权利,更别提让他们依法去行使自己所拥有的监督权。村民的监督意识不强致使自己有权不会使,官本位的旧思想使得村民有权不敢用。

  

  我国村干部权力监督路径构建

  当前全面推进从严治党和乡村振兴战略的大背景,为村干部的权力监督路径探索创造了良好的条件。我国农村村干部权力监督路径的构建可以从国家相关的法律制度入手,也可以从被监督象村干部自身的素质方面开始,当然加强各个监督主体的协调合作对于提升整体的监督效果也起到不可忽视的重要作用。

  (一)建立权力问责清单体系

  我国村干部腐败的一个重要原因是缺乏权力问责的法律法规,在村干部的权力划分和责任承担等方面都存在一定程度的模糊性,造成的一个结果就是在对村干部权力进行监督时没有明确的法律依据和制度保障,因此,建立一套完善的权力问责清单体系刻不容缓。通过权力问责清单将村干部所拥有的权力边界进行明确界定,对其任何的违权、违规、越位等行为都列出相应的惩罚措施,完善的权力问责清单使得村干部有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。同时,要将村干部由于工作上的失职失误所造成的损失和要承担的责任进行量化,如何惩罚、惩罚的力度有多大等问题都要有详细具体的安排。另外,为了避免村干部管理公共事务的积极性受到挫伤,还要建立相应的容错纠错免责制度。制定权力问责清单、运行规则、操作程序等规范都要采用多渠道进行公示,以公开廉政清单的方式确保权力在广大人民群众的监督下运行。

  (二)完善权力监督考评体系

  要使权力真正为人民服务,就必须建立一套客观、合理和严密的评估指标和行之有效的评价机制。我国现存的对权力运行实效进行考核的制度虽然已经基本建立起来了,但在实际操作过程中还存在“漏”“难”“虚”等问题。解决这些困境可以通过建立健全权力监督的法律法规、制定具体的监督标准和考评细则来提高整体的监督水平。我党目前在党风廉政建设中还存在评价主体单一和程序不规范等问题。要想成功解决这些问题,建立健全党风廉政制度是第一步,在制定制度的过程中既要注重顶层设计还要细化具体实施的策略安排;其次,要进一步约束评价主体和第三方评价监督的权力范围,从而确保监督的科学性和时效性;最后,无论是对政府权力的监督还是对廉政建设的评价都要第一时间向人民公开,最终建立一个透明公正的政府,使权力在阳光下运行。

  (三)加强监督主体的协调合作

  对村干部进行监督的乡镇党政机关和本村村民并不是互不相容的,而是相互协调和配合完成监督工作的。实现这两种监督形式有效衔接的首要条件,就需要党政机关对村民起到拉动效应。首先要在党政机关和村民之间建立有效的“需求-回应”机制,充分发挥村民作为关心者、知情者和党政机关作为领导者、关心者的作用;其次要在乡镇纪检组织和专门负责监督的村民监督委员会之间建立合作关系,将村民监督委员会纳入到乡镇纪检组织的体系之内,对村庄内部的权力监督进行指导、支持和帮助,而村务监督委员会可以在纪检组织需要帮助的时候贡献自己的一份力量。通过加强多元监督主体的合作,将村干部权力监督的边界和漏洞进行无缝隙衔接,优势互补,不仅可以提升多元监督主体的各自功能,而且可以提高总体的监督水平。

  (四)加强村干部的教育培养

  尽管我国对高官腐败采取高压态势,但是作为最低职务的村官腐败案件却高频发生。很大一部分原因是因为农村的工作环境艰苦、所要完成的任务繁重,导致村干部中工人身份所占的比例较大,他们的党性观念比较弱化、政治素质不高和廉政意识淡薄,致使他们无法把持住最基本的职业道德操守、抵抗住金钱的诱惑。因此加强对村干部的教育培养、增强他们的廉政意识就显得尤为重要。在对农村干部进行宣传教育的时候要结合农村的工作实际,所采取的教育方式争取做到通俗易懂,使其能够学以致用;教育的内容可以是国家的政策法规、党政建设等方面的知识,也可以是农业技术,力争对农村干部进行全方位的培训。通过加强村干部的教育力度,提高整体干部素质,增强基础干部凝聚力、战斗力,培养村干部的服务意识、责任意识和创新意识,打造一支强有力的农村干部队伍。

  (五)调动民主监督的积极性

  民主与监督是相互依存的关系,没有民主监督的过程是不可能实现的,同样,没有监督民主的过程也无法实现。要切实强化权力的制约,使村干部领导权力在监督主体方面的价值得到充分发挥,就必须将村民监督的热情和积极性充分调动起来。首先,要建立完善的党内监督制度来保障民主的监督权利,把权力关进制度的牢笼里,健全惩治和预防腐败体系。其次,要不断强化民主监督重要渠道之一——信访举报。可以通过设立专门的窗口来处理人民群众的来访和举报工作,信访工作人员要耐心地接待来访的村民并处理来访的信件,不能因为怕得罪人而推诿、拖延群众所反映的问题,而是要对人民群众所反应的问题进行及时的调查研究,严肃处理,给其一个满意的答复。要进一步处理在信访制度中存在的民意收集不畅通的问题,逐步加强村干部用权监督的渠道,切实解决人民的疑惑,要及时高效地解决人民大众关心和涉及到他们自身利益的问题,最终达到充分调动广大人民群众权利监督积极性的目的。

  (六)建立权力监督的信息共享平台

  随着互联网技术全面覆盖目标的逐步实现,大量引进和利用新技术建立一个信息共享平台使村干部的权力在一个透明的环境中运行。村干部在不泄露党和国家机密的前提下,可以通过信息共享平台将政府的日常工作和一些会议、政策等内容及时更新到相对应的网页上,最大限度发挥网络媒体和舆论对村干部行为全方位的跟踪、监督功能,也可以设置相对应的评论区,让广大村民发表自己的意见,这样不仅可以达到监督主体和被监督者信息交流无障碍的效果,而且村干部可以根据这些评论内容了解村民的需求并进行下一步的工作部署。通过建立权力监督的信息共享平台,村干部的政务公开可有效加强预防措施,着力改变以前注重事后惩罚、忽视预防的行事风格,从源头上加强对村干部权力的监督,坚决杜绝腐败现象的发生,最终提高村干部的行政效率和透明度。

  作者简介: 胡赛赛,女,河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业2018级硕士研究生。

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