吕德文:上级一发话,基层就乱套
发布日期:2020-11-13 16:22:35 来源:新乡土(ID:xinxiangtuzhongguo) 作者:吕德文 编辑:擎

  为了环保,禁烧秸秆不说,还不让农民烧煤做饭;

  为了美丽乡村建设,拆农民房子;

  为了扶贫,不惜一切代价搞数字脱贫……

  这些年来,基层折腾式治理几乎成了一个痼疾。领导但凡是有个指示,相关的部门就要制定政策,分解任务,基层也都积极去落实。这说明,“政令不出中南海”的问题,已经得到了有效缓解。

  只是,很多“政令”一出,基层落实起来却是一地鸡毛。各级都在认认真真应付上级,效果背离了政策初衷。每一个指令下来,基层都手忙脚乱的,折腾自己干部,同时也折腾群众。

  一、政令控制是核心治理权

  这真是“上级一发话,基层就乱套”。

  为何如此?

  依笔者所见,折腾式治理的现象如此普遍,恐怕不是某个领导干部作风的问题,也不是能力问题。基层的领导和干部也并不愿意折腾。毕竟,折腾式治理是一件吃力不讨好的事情,折腾的不仅是群众,也是自己。

  最重要的是,折腾式治理往往要耗费大量的行政资源,对于一些急于谋求地方发展的领导干部而言,真是折腾不起啊。

  可见,折腾式治理有更深层次的原因。

  上下级之间的信息不对称,是任何一个治理体系都要面临的问题。有些地方折腾,很大程度上是政令失真导致的。

  “政令”是否明确,会直接影响信息传递的效度。有些“政令”过于模糊,也许在政令发出之处,上级可以根据信息发出的情景,判断这些“政令”的明确内涵。

  但这些“政令”,经过多个层级的过滤,这些情景要素已经消失殆尽,基层接受到的就很可能就是无效信息,当然也就不能准确落实政策的问题。

  中国是单一制国家,上下级政府之间是一个“命令-服从”的控制系统。站在中央的角度,当然是希望中南海发出的任何一个信号,都能够被各级政府准确落实。

  但之所以会有多个治理层级,本身就意味着中央的政令要直接传达到基层,是存在困难的。过去,主要是技术原因,如文书系统不健全,信息传播技术比较落后,使得中央政令无法有效传达到基层。

  现如今,“政令”是否明确,不再是影响基层落实的主要因素了。这是因为,技术问题很大程度上已经缓解了。

  在政务信息越来越公开的情况下,中间某个层级垄断上级政令的传递,已不可能。反而是,在政务信息公开化,某种程度上上级也更容易获得基层信息的情况下,各个治理层级之间的封闭性的关系已经不复存在。这种新的治理环境,客观上是有利于上级,而不利于下级的。

  对政令控制,本身就是每一个层级最核心的治理权。由于每一个部门,每一个层级都有实际情况,对政令的处理方式就有有所不同。

  大致而言,越是上级,政府治理的标准化和规范化程度就越高,也就越容易“不折不扣”地传达中央的政令。但越是下级,差异性就越大,越是要考虑政令的有效执行问题,也就越是需要进行在地化转换。

  上级政府对政令的处理重点,在于将一些抽象、模糊的指令转化为各部门的具体政策。而下级政府的处理重点,则在于如何结合地方实际,将已经分解了的政策贯彻落实下去,从而完成政令。

  正因为标准化和规范化程度高,上级就越是要讲究政策科学。

  原则上,越是上级,政策越是要原则性强一些;但越是基层,则政策的清晰度要越高。这是一个辩证法。上级其实最有能力将政策清晰化,因为其天然站位就是政策的统一性,也没有太多的环境约束。

  但如果要让政策有实效,在制定政策时,非得模糊性强一些,多讲一些原则,少提一些具体要求,下级才有更大的落实空间。

  二、要么认真,要么应付,唯独不要认真应付

  这些年,上级的政令之所以会让基层乱套,最根本的原因就是上级的指令太多,太具体。

  不知从何开始,上级在制定政策,都习惯于加上“保障措施”这一条,明确要督查检查考核,还明确了完成政策的各个时间节点。简单而言,上级不仅规定了下级要做什么,连怎么做、何时做,也都规定死了,下级只有被动执行的份。

  由于上级指令太多,太具体,基层应接不暇,根本就没有时间和空间来结合地方的实际,寻求一个合适的落实方式。基层对每一个任务都要认真对待,有条件的可以认真落实,没条件的则要认真应付,总之是被动参与的。

  好的工作秩序是认真做事,次之是应付,认真地应付是最差的工作状态。很不幸,这已经成了基层的现实。

  基层疲于奔命,说明我们现在丧失了我们党在长期的革命和建设过程中形成的优良的工作方法。

  一是一元化的领导方法。党的一元化领导是中国特色社会主义的制度优势,但这一制度优势如何转化为治理效能,却是有条件的。

  简单而言,一元化领导要实现分工而又统一的目的。这其中的关键是,上级领导机关和个别部门在下达工作任务时,应该通过下级机关的主要负责人,而不应当是由上级个别部门去找下级部门。

  这些年基层治理体系出现了事权下放和控制权上收的双向运动。一方面,上级不断下放事权,基层有了做事的能力。各地都采取措施实现基层治理重心下沉,向基层赋权。但在另一方面,上级却在不断加强对基层的控制权,督查检查考核问责已经到了泛滥的程度。

  理论上,地方上的一元化领导是有足够的制度保障的。尤其是,党的的十八大以来,中央采取了切实有效的措施加强了党对各项工作的领导。在这个意义上,地方上的一级党委政府是有足够的制度空间和资源条件来结合地方实际施政的。

  但在实际中,地方的党委政府要结合地方实际施政,受到了极大的限制。各个部门都以各种方式强化了在各级政府中的强势地位,一些部门在下达工作任务时“通过”下级机关的主要负责人,与其说是遵循一元化领导的方法,还不如说是部门本位使然。

  到目前为止,“条条专政”已经严重破坏了一元化领导,地方治理因此失去了完整性。

  二是一盘棋的工作秩序。全国一盘棋,集中力量办大事也是中国特色社会主义的制度优势,各级政府也将一直制度优势转化成了治理机制。

  这其中,最典型的是每个地区的每个阶段,根据工作任务的轻重缓急,明确了工作的重点。但凡是中心工作,往往都会集中行政资源进行攻坚,采用运动式的方法在短时间内完成任务。

  各级党委政府根据当地的实际,统筹全局,正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序,并把这种决定坚持地贯彻下去,务必得到一定的结果,是一盘棋工作秩序的表现。

  能否实现一盘棋,不仅取决于地方领导统筹全局的能力,也取决于上级是否提供良好的治理生态。上级部门不分轻重缓急地没有中心地同时指定下级做很多工作,必定陷基层于工作凌乱无序,且无法得到确切结果的状态。

  尤其是,在上级控制权加强的情况下,各个部门在下派工作任务时,总是想方设法将之置于“中心工作”的地位。哪怕再普通的工作,也要以“攻坚”、“行动”等方式提高政策力度。

  近两年来,中央针对基层官僚主义形式主义问题,采取了一些切实有效的措施,通过统筹会议和发文,改进督查检查考核等活动,减轻基层负担。说到底,这些措施是协调各个部门的政务行为,避免干扰基层工作秩序。

  只不过,从基层的反映看,基层疲于奔命的状况并未得到有效缓解。究其原因,官僚主义形式主义只是表象,问题的根源在于那些有些的制度并没有发挥应有的治理效能。甚至于,一些制度优势因为不切实际的政策,反而走向了反面。

  简单说来,发文、开会、调查等工作,仅仅是落实工作任务的一个举措。只要上级部门的行为方式没有发生改变,这种问题就不容易得到切实解决。

  比如,几乎每一个上级部门都希望自己的政策能够获得基层党委政府的注意力,把自己下派的工作任务转化成基层的重点工作。

  过去是主要依靠一些行政技术,比如:

  把部门的工作任务以一级党委政府文件的形式下发,哪怕是极小的工作,也要用红头文件以示重视;

  层层开会,让主要领导站台,显示工作任务的重要性;

  通过建立督查制度,督查检查基层的落实情况;

  甚至于,将工作任务纳入考核,基层不重视都不行。

  现在,旧有的行政技术被限制使用了,但并不意味着上级部门的控制权受到了约束。没有了大会,总还是有工作会;没有了红头文件,其他的通知还是可以发的;没有了督查,但各种形式的检查调研是可以的;至于说考核,肯定还是要有所体现的。

  在这个意义上,基层乱套是一盘棋工作秩序遭到严重破坏的表现。过去,基层工作无序是个别现象,可以归咎于地方的主要领导驾驭全局能力不足,上级党委政府通过组织和人事工作就可以解决这一问题。

  现如今,基层工作无序是普遍情况,能力再强的领导,也无法改变这一局面。可见,这是治理体系的问题。

  三、给基层解套,要提高各级政府的政策转化能力

  说到底,基层之所以疲于奔命,是因为这些年的基层治理现代化建设,过于迷信某些看似科学的改革了。

  制度化、规范化、科学化、智能化等措施,看似客观理性,却不不一定符合基层实际。这些制度、规范,乃至于技术、智能方法,都是要嵌入到特定的条块关系之中的。而当所有的制度和规范都由上级规定,且通过一系列的行政技术和智能化办公手段加以保障时,恰恰成了上级加强控制的手段。

  反过来说,基层在这些由各种制度和规范所笼罩的权力之网中,丧失了自主性。

  典型如办事留痕技术,其实是上级保证政策实施规范化的一种技术措施。这个技术,并不是为了方便基层办事,而是为了方便上级监督。乃至于,基层为了满足留痕的要求,不得不在办事过后,做大量的文牍工作来满足上级要求,形成了新的形式主义。

  不客气地说,大多数治理技术,并没有方便基层治理,反而是方便了上级的监督。技术本身是客观的,但技术的使用却不客观。因此,基层无处不在“技术专权”的宰制之下,这并不是因为技术本身的作用,而是技术已经成了上级控制权的技术装置。

  为基层解套,已经是一件迫在眉睫的工作。

  基层治理要返璞归真。基层治理主要是做群众工作的,那些华而不实的办公室技术,就算了。

  说极端一点,要警惕一切为了方便上级监督,借制度和规范而施加的形式工作。

  那些经过历史检验被证明为正确的工作方法,是任何所谓的现代治理方法都代替不了的。比如,一元化的领导方法,一盘棋的工作秩序,其实都是上级和下级,领导和群众相结合的工作方法。

  尤其关键的是,要充分重视政策科学。这其中,提高各级政府和各个部门的政策转化能力,是关键。

  对于上级决策部门而言,主要是要将政治决定转化为政策话语。上级决策部门的重要工作便是,要将中央和各级党委政府的政治决定,转化为让整个治理体系能够理解的政策话语。

  在一定意义上,政治决定是目标、要求,它本身代替不了政策。如果不分区别地将政治决定视作基层现实,将上级决定视作“政治正确”,也不管政治决定的轻重缓急,直接将之分解为各部门和各层级的工作任务,就很可能造成适得其反的结果。

  比如:

  国家治理体系和治理能力现代化本来是一个目标,说到底就是提高国家治理的能力和适应性,并不存在一个客观存在的“现代化”的治理体系。

  事实上,理论界对现代化本身仍存在诸多争议。

  但各地在开展各种基层治理创新活动中,简单地把理想化的制度和规范,以及信息技术的运用,当作是现代化的举措,反而抛弃了过去一些行之有效的群众工作方法,基层治理当然不可能好。

  现如今,任何一项政策实行,上级决策机关都倾向于建立一个系统平台,对政策的落实进行监控。典型如精准扶贫工作:

  扶贫办建立了一竿子插到底的扶贫系统,对精准识别、精准施策和精准脱贫进行动态管理。这些措施看似现代,也具有极强的可视化效果,但执行起来却困难重重。

  概言之,系统并不能还原和反映社会现实,越是看上去标准化的数据,也就意味着越存在失真的可能。并且,“精准”本来只是一个政治话语,本意上扶贫和各项工作的针对性要更高,效果要更好。

  但有关部门却机械理解精准的内涵,将之理解成是精准到户,以及数据上的精准,结果反而给基层造成了困难。

  基层为了数据准确,耗费了大量行政资源不说,还硬生生地构筑了一个和社会现实完全脱节的虚拟工作系统,从而导致了政策的空转。

  对于地方各个治理层级来说,政策转化的核心是要将上级下达的各项工作任务转化成地方治理实践。

  每个地方都有自己的实际,也有工作的要点。这就意味着,上级下达的各项工作任务,需要在基层治理实践中重新规划,重新整合。有些工作任务,可能对于上级来说,是工作的重中之重,但对于当地而言,却不一定重要;有些工作任务,可能对于上级而言,就是常规工作,但对本地却可能意义非凡。

  比如:

  脱贫攻坚是近些年来中央工作的重中之重,对于贫困地区而言,可能更是重中之重;但对于发达地区而言,则可能就是一般性的工作。

  关于大气污染治理,对于北方平原地区,可能是个重点工作;但对于南方山区,就不应该是同一个工作标准。

  一些中层的党委政府和部门,习惯于当政策文件的“二传手”。上级下达的工作任务,往往只改一个发文单位,稍微改几句话,就转发下去,完全没有思考本层级在整个治理体系中的角色,以及该项任务和本地的其他工作之间的关系。

  如此,基层无所适从,执行也不是,不执行也不是。一旦执行,可能会造成更大的系统性问题;而不执行,上级确实又下达了任务,到时交不了差,吃不了兜着走。

  当前,我们的治理体系尚未充分重视政策转化问题。这一方面是因为,各级党委政府的政策水平还有待提高,另一方面则是因为,理论界也未能提供有效的智力支持。

  甚至于,典型如各个领域的第三方评估、政府购买服务项目,几乎都成了不正常的政府间上下级关系的一部分,成为上级支配下级的帮凶。

  这些冒用学术的名义,假借客观中立的立场的行为,要为这些年来基层负担重负一定的责任。

作者吕德文系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。

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