陈辉|县域治理中的领导注意力分配
发布日期:2021-02-23 16:19:59 来源:《求索》2021年第1期 作者:陈辉 编辑:擎

  领导重视是中国科层制运作过程中一种特殊的注意力分配方式,对推动政策落地具有重要影响。在县域政治中,领导注意力分配在基层运作中包含哪些方面的内容?其运行机制又是怎样的?不同职能部门和下级政府如何在注意力分配中进行竞争?文章从微观视角对上述问题做出了解答。

  “领导重视”是县域治理中分配注意力、贯彻领导意志、分配稀缺资源的重要机制。注意力表达、传达和竞争是注意力分配的三项关键内容。在注意力表达方面,领导重视的持续性和响应性尤为重要,上下级在互动中形成良性意志表达和反馈机制;在注意力传达方面,督查和问责机制发挥关键作用,有利于增强注意力使动性和有效性,提升领导力;在注意力竞争方面,着重解决注意力捕获性和优先性问题。县域治理实践中要防范注意力稀释、耗散、持续性降低、失焦、泛化问题,避免注意力分配“内卷化”甚至注意力分配失灵。

  一、研究进路

  作为一种治理现象,“领导重视”的学术意义并未得到应有关注。笔者在北方某省D县调研时发现:领导重视是县域治理中的注意力分配方式;领导重视之所以能够推动工作,是因为基层有一套机制将注意力转化为组织意志并进行贯彻。本文尝试从领导重视角度剖析县域治理中的注意力分配机制,对注意力表达、传达和竞争三项关键内容进行学理考察。

  注意力是社会治理中的稀缺资源,面对纷繁复杂的治理事务,政府分配注意力的方式和结果很大程度上影响着议题识别、设置以及资源投入,进而影响资源匹配度及其治理成效。

  领导重视是中国科层制运作中一种特殊的注意力分配方式,是公共政策议程设置及相关政策规划、执行与反馈评估的核心。领导注意力与政策注意力有区别,政策注意力强调注意力客体,即注意什么;领导注意力强调注意力主体,即谁的注意力。借助权威和资源整合能力,地方党政领导动员相关责任主体将注意力集中于某项公共议题,影响着议程设置和资源配置。例如,县委书记的注意力分配对工作推进具有关键作用,某项工作因为县委书记重视更容易成为阶段性重点工作。

  注意力分配不只是一个技术问题(个人技巧或者计划安排),而是受组织环境、制度环境和社会环境共同影响的治理命题。目前学界的基层治理注意力分配研究主要涉及以下几个论题:

  第一,注意力分配影响因素分析。徐岩等指出,治理事务的合法性承载越强,其在基层政府注意力分配中所占比例越大。张程统计分析了市长信箱中被领导批示的信件,发现上级政府强调的“一票否决”事项是地方领导注意力分配的指挥棒。

  第二,注意力分配的主要方式。有学者关注科层体系内部注意力表达媒介以及领导展示注意力的方式,李林倬认为红头文件是科层体系内治理主体注意力分配的重要载体,地方政府通过不断出台红头文件来搭建辖域内的注意力体系;陶鹏、初春通过领导批示来测量注意力,展示了不同层级政府对政策议题的注意力分配差异。李振研究指出,注意力表达具有“现场主义”特征,领导下沉到政策执行一线,通过到更低层级单位进行视察、考察、调研等活动来展示注意力。

  第三,注意力分配的组织基础。诸多学者观照了领导小组在注意力分配中的特殊作用。具体来看,基层政府积极组织安排领导小组全体会议、专题会议、联络员会议,尽可能增加成员集群坐下来一起“面对面”议事的次数,稳固他们对领导小组工作的注意力分配额度;领导小组实际运行中存在“借力”逻辑,依托领导小组成员的注意力分配来推动工作。

  第四,注意力分配与基层治理机制的关系。基层政府面临更加突出的行政资源紧缺问题,所以更加需要通过注意力分配来解决时间、财政、人力等治理资源配置问题。陈晓运研究发现,焦点事件影响政策行动者注意力分配,进而触发超常规执行、跨域治理机制运行。

  当前学界关于注意力分配研究更加关注基层治理体系内部的注意力实践形态及其机制,重点考察哪些因素以何种形式影响注意力的表达和分配。这种研究取向有利于进一步揭示注意力分配与基层治理的关联机制。学者们对红头文件、领导批示、领导小组等治理现象进行细致考察,有利于深度揭示基层治理体系的注意力分配逻辑,推动注意力研究的本土化进程。

  注意力研究不仅着眼于治理主体对某项工作的重点关注,还强调这种关注的影响力。基层治理中注意力发挥政治效应的关键点是注意力转化为影响力,并传达给各职能部门和乡镇街道相关责任主体,通过注意力表达促成组织意志贯彻。这是理解注意力分配机制的重要切入点。注意力分配是一个复杂过程,既涉及上级整合和贯彻,亦需要下级结合自身实际将上级注意力嵌入到治理实践中,并尽可能围绕自身工作需要吸引上级注意力,即开展针对上级的注意力竞争。

  本文尝试从“领导重视”这个治理现象出发,从注意力表达、传达和竞争三个层次分析县域治理中的注意力分配机制。其中,在注意力表达方面,侧重分析治理主体表达注意力的方式;在注意力传达方面,侧重分析督查和问责机制在注意力分配中的关键作用;在注意力竞争方面,侧重分析职能部门和乡镇街道在争取县级领导注意力方面开展的竞争行为。

  笔者于2019年9月至10月在D县调研期间访谈了县领导,相关部门领导、相关科室负责人以及多位乡镇领导。多部门多主体调研,有利于从更多角度透视县域治理中的“领导重视”现象,为注意力分配机制研究提供经验质感。

  二、注意力表达:持续性与响应性

  治理实践中,领导注意力不同程度存在耗散和波动情况。刘泽照、张厚鼎研究发现,政府决策者的注意力会随着环境背景变化而迅速转变,表现出注意力间断特征。原超、李妮指出,党政领导主动或者被动纳入各种不同领导小组时,其注意力已经被分散到各个不同议题。借助红头文件、文件批示、现场考察,领导确实能够表达对某项工作的关注,但这并不意味着有效注意。提升注意力表达的持续性和响应性,是注意力分配机制中的关键议题。在D县调研中,督查室干部和多位部门领导在访谈中反复提到“盯着”和“听回音”两个词,用来概括领导表达注意力的主要方式。

  (一)注意力表达的持续性

  领导重视的持续性水平,影响其推动工作的实际效果。凡是重点工作,都需要较长时间持续推动。只有持续重视,才能将注意力充分融入治理过程。

  “盯着”是对领导重视持续性的形象表达。所谓盯着,就是持续关注某项工作。盯得紧,就是不断过问,保持主动关注。领导在持续重视过程中把握着推动工作的主动性,不是陷入一个等汇报再作指示的被动、机械流程,而是主动关心、持续关心。这种关心不会轻易受其他工作变化而影响。

  之所以有些工作需要领导持续关注才可能被推动,是因为县域治理中科层体制具有一定惰性,在执行上级某项政策或开展某项具体工作过程中,下级不仅可能变通或选择性执行某项政策,还存在等待观望现象。特别是在弱利益激励、强责任压力驱动背景下,下级因为缺少推进工作的积极性,往往会依据上级注意力强度来判断具体工作的重要性水平并适度配置治理资源。正是从这个意义上讲,领导持续关注某项工作,就是给下级传递信号,让下级将某项工作摆在优先位置持续推动。持续重视的意义在于确保重点工作的连续性。

  县域治理实践中,复杂性事务和创新性事务更加需要领导注意力的持续表达。先看复杂性事务。复杂性事务往往涉及多个职能部门,需要多部门联动才能达成有效治理目标。例如,针对街边餐饮商户的治理,通常需要城管、工商、消防、环保、食药等多部门联合执法。目前各地开展的治超工作,同样属于复杂性事务。现有治理体系中,针对相关复杂性事务的治理职能分散在诸多部门。作为治理对象,复杂性社会事务发生在具体时空环境中,具有整体性,并不因职能分割而分裂。针对复杂性事务的治理,涉及一组或一整套具体权力和法规,客观上需要一种力量将分散在各个部门的权力集中起来。领导重视恰恰可以发挥这种作用。再看创新性事务。创新性事务展现着领导施政理念和思路。创新性事务没有现成样板可供参考,需要较高行政成本推进,承担部门往往缺少主动性,要通过领导意志贯彻来持续推动。创新性事务因为涉及诸多利益关系调整及利益结构重塑,所以需要领导统筹协调。领导持续重视和推动,还有利于将创新性工作中形成的新工作机制进行制度化和常规化。

  (二)注意力表达的响应性

  领导注意力表达不是单向的,而是双向的,一定要有反馈机制,即下级对上级注意力表达进行有效响应。“听回音”是对注意力响应的形象表达。所谓听回音,就是领导对下级工作表达重视态度后,需要得到积极反馈。“听回音”的方式有多种,除了专题工作汇报之外,还有各种简报、专报以其他书面汇报方式,具体汇报内容数量、汇报频次表现着响应度。

  下级对上级注意力表达的响应性之所以重要,是因为只有有效响应,才能围绕重点工作建立一个稳定的注意力表达和反馈机制,从而为领导持续重视某项工作提供支持。只有这种反馈机制正常运转,领导注意力才能够持续表达,上级及时了解重点工作进展,针对重点难点问题做出新决策新部署。通过上级持续重视和下级有效响应,上下级之间的互动机制得到优化,上级和下级各部门之间建立起稳定、深入和牢固的业务关系和人事关系,便于领导意志的持续有效表达。

  三、注意力传达:督查与问责的关键作用

  县域治理实践中,不仅要提升注意力表达持续性和响应性,还需要一种机制增强注意力自上而下传达的使动性和有效性。其中,“使动性”强调的是注意力传达过程中上级促使下级重视的能力;“有效性”强调的是注意力传达过程中要达到推动实际工作的效果。提升注意力传达的使动性和有效性,是注意力转化为领导力的必要条件。在具体操作层面,要有一系列机制增强领导注意力传达效果,除学界关注的领导小组、运动式治理等机制外,督查和问责机制的作用尤为关键。

  (一)督查

  政府办督查室在行政领导意志贯彻表达和实践过程中发挥着重要作用。督查室某种意义上就是科层体系的中枢,发挥传输领导指令、指挥基层治理体制“四肢”的作用。D县政府办督查室的具体职能包括:(1)督查重要文件落实情况;(2)督查市政府交代的县委县政府重大决策事项;(3)县委县政府常务会议纪要涉及的重要事务;(4)县委县政府领导批示的督办工作;(5)市政府主要领导批示的督办工作。

  督查室制作督查清单,为领导注意力传达提供参照系。督查清单主要包含两类:一类是年度督查工作方案中列明的督查事项。每年度县督查室基于市政府下发的工作要求,再结合本县工作实际,挑选各类重点工作,形成要点和考核方案,经领导修改、完成审批后印发,指导当年政府办督查工作。另一类是新增督查清单,主要涉及新增重点工作、突发事件等需要开展的督查工作以及各类会议纪要中提及的相关督查事项。

  督查清单的意义在于:第一,为领导重视提供一个参考框架。督查清单着眼于县域治理中的关键议题,发挥重点议程设置功能,为领导重视什么、在什么时候重视提供参考。第二,督查清单将相关重点工作进一步操作化,具体到主责部门和协调部门,为督查室开展督查工作提供详细参考。也正因为如此,督查室工作人员只有对政府部门权责和全县重点工作十分了解,才能胜任督查工作。

  以督查清单为参照,督查室针对具体工作启动督查程序。依据事件轻重缓急,D县实施四色督查机制:(1)白色,领导口头交办的事项。(2)蓝色,部门负责督查的事项。遇到困难后,请求督查办帮忙联合督查。(3)橙色,县领导要求督查的事项,主要是一些跨部门的复杂性事务。(4)红色,橙色督办没有解决的事项。

  督办事件颜色管理机制的核心目标在于,通过颜色变化来表达领导重视的差异。一方面,这可以避免领导重视被泛化,颜色差异使领导重视程度得到相对准确的表达。另一方面,颜色由浅到深的过渡,象征领导重视程度逐步提升,从一般重视到高度重视,再到启动问责,这些变化为领导提高重视程度、表达注意力升级提供了空间。不是直接问责,而是通过提高督办力度给相关责任主体传递信号,给下级预留了针对领导注意力变动的反应时间和缓冲空间。

  (二)问责

  问责比督查更能传达领导注意力,其传达效果与具体工作的重要性程度直接相关。工作重要性越强,问责强度和范围就越大,所能传达的注意力也就越多。问责之所以比督查有更强的注意力传达效应,是因为组织注意力必须要通过个体注意力来表现。问责通过将人、事、责勾连起来,进一步激活人的责任意识,把上级领导注意力转化为下级注意力并进行内化。

  领导意志在问责机制中发挥着关键作用。一方面,在确定针对哪些工作启动问责程序时,除了遵守相关业务工作规则外,还要与县领导关注点保持基本一致。如果本县某项工作在全市排名靠后或被上级约谈、问责,那么问责部门有可能启动问责程序来传达领导注意力。另一方面,问责过程中的尺度把握,要参考领导意见。因为领导更了解责任人在履职尽责方面的实际情况。

  问责机制运行中需要兼顾结果导向和过程导向。所谓结果导向,主要指针对工作目标完成情况的问责。所谓过程导向,主要指问责部门参与到工作推进过程中,不是形成责任事实之后再问责,而是在过程中督责。强调问责的过程导向,主要有两方面原因:一方面,过程导向的问责机制,有利于在事件中跟踪参与,促使责任主体保持注意力在线在场并贯穿工作始终,达到推动工作的目标;另一方面,责任事实一旦形成,问责记录将很大程度影响责任人晋升和发展。出于保护干部的考虑,在责任事实没有发生之前,在过程中督责,通过督责传达注意力,起到提醒警示作用。

  过程导向的问责机制,对纪委工作提出了较高要求。通过参加或旁听各种会议,把握全县重点工作及其进展,通过派驻工作组到委办局监察各项重点工作,更加精细地传达注意力。纪委在问责办案基础上,更加注重督责,通过督责达到推动工作的目标。纪委在实际工作中,也注重和党委政府督察部门的工作联动机制,通过共享信息,发挥协同传达注意力的作用。

  四、注意力竞争:争取领导重视

  领导重视是上级表达和传达注意力的机制,增强下级对领导关注事务的重视程度,促使下级分配更多注意力资源。争取领导重视则是另一重逻辑,是下级争取上级注意力的过程。县域范围内,各职能部门之间和各乡镇街道之间,都存在着针对县级领导注意力的竞争,具体涉及注意力捕获性和优先性两个问题。所谓捕获性,就是下级通过某种方式得到上级重视,捕获上级注意力。所谓优先性,主要指领导在普遍重视基础上优先重视什么。

  尽管县级领导掌握着注意力分配主动权,但是下级在注意力分配过程中绝非完全被动,存在争取领导注意力的机会和空间。县级职能部门和乡镇街道的注意力竞争则有助于县级领导的注意力表达和传达。

  (一)部门之间的注意力竞争

  职能部门争取领导重视的主要措施包括:第一,争取领导针对相关工作批示。获得肯定性批示是更加有效捕获领导注意力的标志。通过督查机制,批示意见会借助注意力传达机制发挥作用,部门也因此获得更大“戴帽竞争”优势。所谓戴帽竞争,是指职能部门吸引党委政府注意力、借助党委政府权威进行推动工作的注意力竞争方式。第二,采用领导小组等议事平台推动工作。一旦领导小组成立,职能部门就有了捕获调动领导注意力的常规机制。第三,更多信息汇报。利用简报、报告、专报等形式,提高部门工作显示度,引起领导重视。

  部门之间围绕领导注意力展开竞争,既有部门利益考虑,亦有推动工作的需要。一方面,从部门利益角度来说,争取领导重视有利于适时打破科层体系内部利益分配均衡模式。县域范围内各部门在编制、财政、奖励指标等方面形成一个相对稳定的结构,强势部门在稀缺资源分配中占据优势。领导重视既是维持原有利益分配结构的机制,亦可以不同程度打破既有结构,按照最新工作需要配置资源。另一方面,从工作推动角度来看,部门倾向于将部门工作变成全县中心工作。这不仅可以获得更多资源配置,还便于借力其他部门。D县水务局领导提到:“河道整治工作牵扯多元主体,利益错综复杂,涉及多个部门职能,如果没有县领导高度重视,工作根本没法推动。”

  职能部门通过领导注意力捕获而形成戴帽竞争优势,会进一步形成县域治理中“条条带动块块”的治理格局。所谓条条带动块块,即部门通过争取领导重视本部门工作,使部门工作上升为县域范围内的重点工作,进而有机会调动更多相关职能部门参与到本部门业务工作中来。特别是针对复杂性和交叉性强、跨域治理的工作任务,主责部门无法独立开展工作,相关职权分散在其他职能部门,所以最终都需要成立领导小组,在领导小组统筹下确定主责部门和协助部门,在同一平台上共同开展工作。从这个角度看,理解县域范围内的运动式治理,同样要关注条块联动背后的“条条带动块块”现象。许多职能部门围绕具体业务开展运动式治理,通常要以部门成功争取领导重视为前提。

  带帽竞争反映着县域治理中的条块矛盾,其更深层次原因在于中国基层治理实践中的“注意力政治”,决策主体注意力只有被某项政策议题捕获,才可能投入更多改革资源从而开展更加积极、主动的政府行动。

  争取领导重视的另一个好处是,当县级领导重视部门某项工作后,乡镇街道的关注度也将提高。县级职能部门的一个有效策略是增加本部门工作评分在全县乡镇街道年度绩效考评总分中的占比。相关指标能否进入全县考核体系以及指标权重,很大程度上反映着县级领导对部门工作的重视程度,背后亦涉及部门之间的博弈,而这都需要通过领导意志来统筹协调。从这个角度来说,工作考核指标体系是领导注意力分配的系统表达。

  (二)属地之间的注意力竞争

  各街道和乡镇也在积极争取县级领导的注意力。这种注意力竞争主要包括问题导向和发展导向两类。

  一是问题导向的注意力竞争。乡镇街道承担属地责任,发生在属地范围内的复杂性社会治理事务,同样涉及诸多条线职能。现有治理体系中乡镇街道面临的突出问题是条线缺少共同下沉到属地解决复杂问题的积极性,更为深层的原因是缺少在乡镇街道层级解决复杂问题的协同机制。乡镇街道不仅承担属地责任压力,还要面对部门之间可能的推诿扯皮,所以最好的应对策略是让条线下沉,在属地联合解决问题。该目标的达成需要属地成功争取领导重视,基于领导注意力分配来整合条线资源,打破部门藩篱,共同应对属地复杂性治理问题。

  二是发展导向的注意力竞争。为了参与县域范围内的晋升锦标赛,乡镇街道领导也在积极通过各项创新性工作来争取县级领导注意力。创新性工作涉及多个条线支持、多项资源投入。创新性工作顺利开展需要两个条件:其一,获得上级领导重视,从而基于领导支持促成资源整合与配置。其二,通过将创新性工作打造成“亮点”进而获得领导持续关注。一些学者提到的办点逻辑就是争取领导注意力的方式。不仅要办点,还要让其成为领导联系点,此后相关部门都会通过关系运作,确保试点单位能够获得比非试点单位更多资源投入。办点策略在于,尽可能打包整合多个领导注意力要素,从而产生一个亮点可以讲多个故事、吸引多重注意力的效果。

  乡镇街道之间围绕争取领导重视而开展的注意力竞争,亦遵循“戴帽竞争”逻辑。与部门之间戴帽竞争中的条条带着块块做不同,乡镇街道层级戴帽竞争的治理效果是“块块带着条条做”,即属地通过整合调动条线资源来推动属地工作。其关键点在于:相关职能部门能够共同下沉到属地,现场诊断分析解决问题。这种合力的形成还需要一个条件,那就是县域范围内各职能部门的权责界定尽可能清晰,避免部门下沉后依然面临职责不清相互扯皮问题。部门下沉后的议事协调,需要相关工作机制保障。

  五、结论与讨论

  (一)领导重视的性质

  “领导重视”是县域治理中表达注意力、贯彻领导意志、分配稀缺资源的重要机制。一方面,领导重视并不是个体行为,而是组织行为,是集中注意力、整合资源处理重大事务的具体工作机制。另一方面,领导重视影响着编制、财政、奖励等治理资源分配,有利于按照工作需要配置稀缺资源,包括领导的注意力、时间和精力。

  领导重视是领导代表体制表达治理意志和治理思路的方式,亦是推动工作的一种机制。领导重视不能仅仅停留在领导层级,更为关键的是将施政理念、态度和意志通过一定组织形式嵌入到基层治理实践中。基层治理体系面临条块分割问题,特别是当职责、权力和利益被多部门分解后,迫切需要一种注意力分配机制来着眼全局统筹协调。这为领导重视现象发挥治理效应提供了巨大空间。领导重视有利于激活部门和属地的职权和责任,打通条线关系,使治理资源朝向领导重视的事务凝聚,发挥体制解决重大问题的能力。

  (二)注意力分配机制

  注意力表达、传达和竞争是领导重视现象背后注意力分配机制的三项关键内容。在注意力表达方面,领导重视的持续性和响应性尤为重要,上下级在互动中形成良性意志表达和信息反馈机制,保障下级对领导重视的响应性。在注意力传达方面,督查和问责机制发挥关键作用,有利于提升注意力使动性和有效性,增强领导力。在注意力竞争方面,着重解决注意力捕获性和优先性问题。

  县域治理实践中,以领导重视为核心的注意力表达、传达和竞争,有效地把属地责任和部门职能统合于领导意志及其贯彻。综合来看,县域治理中的注意力资源配置,并不是水利系统中自上而下、从主渠到干渠再到支渠、毛渠的层层分配过程,而是依托网状结构中的多元主体互动形成的注意力秩序。这个网状结构的基础,就是条块关系。

  (三)防范注意力分配失灵

  领导重视是注意力表达的重要机制,但实践中也要预防注意力分配失灵问题。所谓注意力分配失灵,主要指注意力的治理效应弱化,在议程设置、资源配置和推动工作中的作用降低。

  领导注意力是一种稀缺资源,一旦领导注意力被过多表达,注意力稀缺性自然降低,领导重视的治理功能也将被削弱。这种现象可以放在注意力分配机制中进行理解。第一,在注意力表达方面,领导重视有利于加强注意力持续性和响应性。但是当更多事务需要领导重视,或领导重视事情过多,“重视”所能起到的聚焦效应也将降低,注意力持续性弱化,引发注意力泛化、失焦问题。第二,在注意力传达方面,督查和问责机制有利于增强注意力的使动性和有效性。但是如果督查事务越来越多,超过实际督查能力,督查机制的注意力传达效应也将降低。问责机制的注意力传达能力虽然强,但是当问责机制被更多使用甚至发生过度问责时,其注意力传达效应也将弱化。正因为如此,县域治理中明确问责与容错边界、提高问责精准度显得尤为必要。第三,在注意力竞争方面,社会治理转型背景下复杂性事务更多涌现,客观需要更多运动式治理、专项行动和联合执法来达成条块协作目标。这加剧了条线和属地之间的注意力竞争,自下而上地耗散领导注意力。乡镇街道争相开展创新性工作,办点、看点逻辑进一步增强,同样会耗散领导注意力。

  注意力稀释、注意力耗散、注意力持续性降低和注意力失焦、泛化等问题的直接后果是,县域治理体系中领导注意力虽然持续增加,但可能并没有带来治理效应同步提高,注意力分配面临“内卷化”问题。当前一些县区开展的清查领导小组等议事机构、精简专报简报等汇报材料、强调科学合理督查和精准问责,很大程度上有利于避免基层治理中的注意力分配失灵问题,通过优化注意力分配机制,发挥领导重视的治理效应,形成合理的注意力分配秩序。

  还应该指出,本文所言“注意力竞争”是指在法律框架下的良性竞争,而不是主张突破法律底线为吸引“领导重视”而做出的恶性竞争。良性竞争才是基层治理能力现代化的现实要求。

  作者简介:陈辉,西北农林科技大学陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心副教授。

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