在我国部分农村地区，出现了个别“土皇帝”式的村霸，他们无法无天，操纵选举、开设赌场、暴力抗法、霸占资源，呈现出乱政、抗法、霸财和行凶“四大特征”。近期检查部门公开了一批村霸案件，既有要求村民结婚要给其上供号称“万岁”的村霸，也有收取长达6年保护费，甚至当着民警的面欲将他人活埋的村霸。 最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，要求各级检察机关坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪。我国的村霸都是哪些人?出现的成因是什么?如何进行治理?如何解决农村“好人干不了，恶人争着干”的局面?

　　“村霸”并不是一个正式的法律术语，而是对农村一些流氓恶势力的通俗用语。一个最惊人的现实是基层村干部不少直接沦为了“村霸”。在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。 近十年了，村霸问题并没有得到根本扭转。 2016年6月23日，在最高检新闻发布会上，最高检反贪污贿赂总局四局局长宋寒松披露，“一些省份村两委负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数，有的市县更高达70%至80%”。2015年，山西警方发布公告，前9个月抓获的869名涉嫌涉黑涉恶犯罪嫌疑人中，有27人是人大代表、政协委员、村支部书记和村主任。2015年6月，浙江省金华市公安局披露，自2014年年初以来，金华市公安机关已成功摧毁黑恶势力团伙176个，打击处理涉案人员1228人。其中，有农村恶势力团伙55个，涉案人员314人，其中村干部91名。据统计，2014年以来，31个省级纪检监察部门网站上发布了涉及近400名“村官”违法违纪案件。 2013年，河北省公安厅的统计数据显示，河北省近几年打掉的涉黑组织头目中，身份是村支书或村主任的有9名。

　　为何个别村干部变成了村霸

　　基层社会生态非常复杂，土皇帝似的村霸之所以形成，探究其根源，或系基层组织涣散无力，或因当地政府把“狠人治村”当作一个法宝，牵涉到背后的上级政府干预、基层选举、治安管理等问题，还有贪腐歪风盛行背后的农村政治生态的破坏。

　　选举制度有漏洞，“病人”容易上来，带病上岗严重。基层“两委”班子选举制度不健全、不透明，导致基层组织弱化，使村庄坏人进入领导班子。我国村官是通过选举上来的，村民选举是我国的基层民主政治，但由于各种制度的不完善，虽然对村民委员会成员的选举和罢免程序在修订完善，但目前困扰村民选举的一些大是大非的问题，包括贿选、选举暴力、家庭宗族控制、黑恶势力渗透等一直难以解决。一些坏人靠钱开道，用重金送钱送礼收买选票，目前有愈演愈烈之势，一张选票往往要花上几十元、乃至几百元，还要请吃饭、发烟，选举下来，花销数万元。农村贿选的手段也多种多样，从“暗箱操作”拉票贿选到“公开活动”拉选票;从个别人单独活动拉票贿选到有组织的拉选票;从请吃喝、送礼品拉票贿选到直接送现金拉选票;从当场兑现钱物拉选票到承诺当选回报;从送钱送物的单一手段到多种手段拉选票，等等。还有一些依靠宗族上台。一旦当选上就会利用当村官的权力去为自己谋求更大的利益，主要是发展壮大自己的力量把送出去的钱赚回来。近期被宣判的河北定州村委会主任孟玲芬，在2012年当选村主任，当选后任人唯亲，胡作非为，安排多位亲戚担任村干部。她以权谋私、欺压村民，“说的话没人敢不听、要的钱没人敢不给、决定的事没人敢不从”当地村民对“村霸”孟玲芬深恶痛绝。后来法院以寻衅滋事、故意毁坏财物、职务侵占等7项罪名，判其有期徒刑20年。如何通过选举办法的完善，让坏人难入村委班子需要制度创新。

　　宗族暴政充当最大保护伞。很多村霸之所以有恃无恐，与其背后的宗族保护伞密切相关。 家族、宗族控制问题在选举社会一直难以解决，“多数人暴政”问题在一定程度上存在。新中国成立后，我国农村宗族势力作为一种反动势力曾经被取缔过。但改革开放以后又在农村死灰复燃，并对农村治理构成威胁。尤其是那些山高路远、交通不便的地区，宗族势力愈发强大。再加上近年农村精神文明建设相对滞后，宗族势力一定程度上存在，对异族或者反对者进行打击报复。

　　“上头有人”是另外一层保护伞。最高检相关部门负责人介绍，“村霸”肆无忌惮，横行乡里，称霸一方，很多时候都是因为“上头有人”，受欺压村民敢怒不敢言，查办“村霸”和宗族恶势力备受阻挠，治理难度大。比如河北省公安厅2013年的统计数据显示，河北打掉的涉黑组织头目中，村支书或村主任有9名，这些人采取非法手段操纵选举、侵吞集体财物、侵害群众利益，将村委班子变成了自己的家天下，“村官”沦为“村霸”，上级部门却长期监管失控，有些甚至充当“保护伞”，在某种程度上助长了违法乱纪之风。上级的某些实权人物，有意无意成了一些“村霸”们的靠山，成为村霸们有恃无恐、无法无天的后台，对党和政府形象的破坏，不可低估。一些乡镇将不犯事、不出事作为衡量村干部的标准，导致“权力置换财力，财力纠结势力，势力保护权力”的恶性循环。

　　监管不足，或者面对举报不作为，起着推波助澜作用。一些“村霸”长期横行乡里、欺压百姓，除了村民防范意识薄弱和维权意识缺乏外，也与当地政府对村干部缺少监管有关。一些村霸长期为非作歹，上级部门应该接到过举报或者告状，但有些上级部门“大事化小”了，使举报的村民遭到打击，最后演变成村民们对村霸“避之唯恐不及”，“谈虎色变”，陷入恶性循环。 广东汕尾陆丰市南塘镇乌石村原村委会主任黄明被称为汕尾“胡汉三”，其放狗撕咬村民的恶行令人胆寒，但当地村民向镇政府、县政府无数次反映情况，上级政府却一直不予查处。

　　农村公共安全产品缺乏，有村霸产生的土壤

　　我国乡村公权力较弱，缺乏相应的公安力量，维护农村治安不易：派出所人少，管的地很广;留守的老人没精力防范蟊贼，更没力气对抗凶手。这些很容易让那些不怕死的村霸们为所欲为。部分村干部成为安全力量，由于得不到有效的监督，时间长了就形成村霸。村霸们由于敢于使用暴力手段维持农村秩序，还因此常常被认为是能人，甚至被捧为乡贤乡绅，这对我国基层的乡村治理来说都是一个大问题。河南省郑州市航空港区大寨村原治保主任张中彦案，就是典型案例。张中彦通过正当竞选手段当上村官，利用村治保主任的身份组建“治安队”，向村民和商户收取卫生费、场地费、租金等，严重扰乱市场秩序;利用村庄附近工厂员工大量聚集的特殊条件，经营赌场，暴力护赌，牟取暴利。同时，他还是大寨村的电工，仅在2012至2014年就通过私自抬高电价，赚得电费差额100余万元。村霸之所以霸道，不少是由于普通村民权利缺位和体制衔接松弛的后果，村官虽小但有处置集体土地和安全事务的权力，由于缺乏监督，他们不少人在行权过程中饱私囊，再以霸权维护私利。

　　此外，农村纠纷调节机制失衡，村庄治理缺乏规范，使村霸坐大。村民间的纠纷一般应该由村调解委员会、治保会解决，但我国不少村庄这些机构遇到问题不愿管、不敢管，让纠纷双方依靠势力大小来解决，无形中让村霸势力盛行起来。再加上农村青壮年外出打工，乡村公权力很弱，缺乏抗衡力。村庄治理基本上没有规范的约束制度，公开、透明、监督机制等形同虚设，村庄治理缺乏规范使村霸坐大。

　　加强党建，彻底消除乡匪村霸产生的土壤

　　治理村霸问题，必须要由过去偏重于经济发展的乡村治理，转向经济、社会和文化建设并重，通过全面的改革，加强党建，破除宗族势力，革新乡村风俗和观念，彻底消除乡匪村霸产生的土壤。

　　加强基层党建，要选对人，重点选拔带头人。治理村霸必须加强农村基层党建，选好用好带头人。“农村富不富，关键在支部”。对一个村庄而言，干好干坏在很大程度取决于村里的党组织。现实中不少农村的基层党组织软弱涣散、有组织没力量。总体而言，我国哪个村的村支书得力，哪个村的党员作用发挥得就明显，很多工作就会容易落实。反之，哪个村政治风气不好，则往往跟村支书的不作为或者乱作为有关。江西抚州金溪县安吉村原党支部书记彭荣辉任村党支部书记10多年来，该村培养发展的党员几乎全是其亲朋好友。2014年村“两委”换届选举时，他拉票贿选，甚至将贿选开支以“务工补贴”的名义报销。这样的人必须清除出干部队伍。

　　以大学生村官或者下派第一书记破除农村宗派势力。要激励更多的外乡大学生到农村任村官，通过引进大学生交叉任职，逐渐稀释和淡化农村的宗族观念，让宗族恶势力难成气候。大学生村官与当地没有宗族纠缠，接受过系统的高等教育，知识水平高，有利于强化农村基层组织队伍。还可以选派“第一书记”到问题村，可以自上级各级党政机关与企事业单位选派。中组部等三部门曾下发通知选派“第一书记”，明确指出了选派的重点范围：党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村。“第一书记”是破解农村宗族势力的利器。

　　从源头上治理，对选举制度进行修改，阻止宗族恶势力坐大，对举报多者一票否决。在村级换届选举中，确保把那些德才兼备、有文化、有思想、有道德、守法纪，能够带领广大百姓的人选和真正符合群众意愿的人员选进“两委”班子，防止有劣迹的分子把持基层政权。通过准入制，把那些政治素质差、道德品质差、曾违法违纪且现实表现不好等不适于担任村委会成员的人排除在外。

　　以村庄间的联合党建加强村庄间的监督，破除村霸。村霸之所以横行，缺乏监督是一个主要原因，可以通过村庄间的联合党建来破除。 浙江金东目前探索的区域性党建合作，可以有效地打破村庄间的壁垒，增进村庄间的有效合作，对我国的乡村治理很有价值。浙江金华的金东区创建展开区域化党建工作，将包括508 个村( 社区) 在内的729 个基层党组织整合成86 个区域党委，打破以往的单位党建壁垒，统筹整合资源力量，实行“组织共建、资源共享、党员共管、事务共商、难题共解、发展共促”。金东区的区域化党建协同创新工作，是一种乡村基层社会治理的有益创新。

　　让公共安全力量覆盖到村庄。村里尽是老弱妇孺，财政应支持村里组建义务保安队。农村没钱请保安， 应该推行安保下乡。有了这些保安，村里的治安就会好起来，村霸横行的机会就会少些。

　　村庄运行要增加监事制度，增加村务透明度。要加强乡村治理体制机制改革，防止基层“一把手”一人说了算。可以通过制度建设，把“村官”手中掌握的土地发包、宅基地安排等与村民利益息息相关的权力还给农民。通过制度建设， 改变目前村庄干部当选后利益太大，上台后权力得不到约束、为所欲为，最后沦为村霸的悲剧。

　　(作者郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授，国家发展与战略研究院研究员)

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