建设先行示范区:法治是最好的营商环境
发布日期:2021-04-06 15:29:20 来源:深圳特区报 作者:宋明 曹晓妮 编辑:藤井树

  习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,“法治是最好的营商环境”。法治是市场经济的内在要求,也是市场经济良性运行的根本保障。今年是“十四五”开局之年,也是深圳先行示范区建设和综合改革试点进入攻坚突破的关键阶段。深圳“十四五”规划提出的“高质量发展高地”“城市综合经济竞争力世界领先”“营商环境位居全球前列”等一系列远景目标的实现,需要强化法治保障。同时,先行示范区建设和综合改革试点中绝大多数事项都需要通过具体法律法规和政策的调整来完成。因此,需要运用法治思维和法治方式审视营商环境建设中面临的问题,在法治轨道上推进营商环境改革,在营商环境改革中完善法治,保持法律的市场适应性,为全国优化营商环境法治保障探索可复制、可推广的经验。

  一、深圳优化营商环境法治保障改革成效显著

  近年来,深圳一直致力于优化法治化营商环境改革,许多领域已经形成优势,有力提升了深圳营商环境的吸引力和竞争力。从已有的涉及深圳法治化营商环境的报告分析来看,深圳法治化营商环境在全国排名总体处于上游,在立法、法治政府、政务服务和知识产权保护等方面成果突出。

  第一,营商环境法规规章制度体系逐步完善。聚焦营商环境出台全国首部综合类知识产权保护地方法规《深圳经济特区知识产权保护条例》,着力构建与深圳创新发展相匹配、与国际通行规则相接轨的知识产权保护体系;在个人破产立法上先行先试制定《深圳经济特区个人破产条例》,进一步健全市场退出机制。以法治手段破解当前营商环境痛点难点问题,这些法规规定的出台为深圳优化营商环境提供了有力保障与支撑。

  第二,打造智慧高效政务服务,市场制度成本持续降低。多年以来深圳市场活跃度(市场主体总数和每万人市场主体总数)持续位居全国前列,与深圳持续加大“放管服”改革力度,打造智慧高效政务服务密切相关。

  第三,知识产权保护力度不断加强。知识产权保护是优化营商环境的重要方面,深圳作为全球科技创新中心,将知识产权作为重要的着力点,在知识产权创造、管理、保护、运用等方面均稳步提升。

  二、以法治保障优化营商环境亟待解决的问题

  随着先行示范区建设和综合改革试点进入攻坚突破阶段,对标国际最高标准、最好水平,进一步为优化营商环境提供法治保障和强大支撑,打造营商环境创新试点城市,需要深入剖析先行示范的标准以及深圳法治化营商环境的薄弱环节。总体上,目前深圳营商环境法治建设与先行示范要求还存在一定差距,主要体现在以下四个方面:

  第一,立法与改革的衔接问题。一是改革决策与立法决策“两张皮”的现象仍然存在,有关部门在草拟改革方案时较少研究立法需求,与立法没有很好地衔接,既影响了改革成效,也不利于提高立法质量。二是在经济特区法规的实际立法过程中,由于立法业务繁重,人手不足,往往将立法起草的重任下放到了政府职能部门,这不可避免地导致个别条款存在部门利益倾向。三是目前营商环境改革推进速度快,部分立法立、改、废跟不上改革的步伐,现行有效立法中存在不同程度的冲突,存在同一问题重复规定且规定不一致的情形。

  第二,行政审批和政务服务改革形式与实质存在差距。深化商事制度改革,提升企业开办便利度,行政机关积极对行政审批、政务服务中的诸多事项做出减环节、减材料、减时间、减费用等举措,但存在事前形式审查要求增多或者服务办理门槛增高,部分举措实际无法落实。如企业设立前期成本增大,在办理之前,企业花费在资料准备上的时间和各项前期成本依然较大。

  第三,涉及知识产权、涉外法律服务需求较大,但法律服务业参与经济保障的力度不足。市场经济主体获得法律服务的质量、便利程度是营商环境的重要组成部分。截至目前,深圳共有近千家律师事务所,但是,目前律师行业的发展存在两方面的问题:一是律师数量以及行业总收入相对北上广差距明显,目前上海、北京律师事务所的数量和行业总收入大大超过深圳,深圳的近千家律所中,有不少是外地特别是北京、上海大型律师事务所来深圳设置的分所,深圳本土的律师事务所数量偏少。二是律师行业有效应诉国际知识产权纠纷高端人才储备不足。律师人才缺乏培养及引进机制,存在结构性过剩与短缺。从事传统法律业务的律师供过于求,从事前沿法律业务的律师相对不足,导致传统法律领域不正当竞争加剧,高端法律服务领域业务流失严重,开发新法律服务产品和创新服务模式的力度欠缺。

  第四,营商软环境方面与国际差距还比较大。与全球一线城市相比,与建设先行示范区的目标任务相比,不论是基础教育资源还是高等教育资源仍然有待提升,目前对深圳创新发展的支撑作用仍然还不够突出。还有医疗资源严重不足,在一定程度上制约了人才扎根深圳长远发展的内生动力。

  三、建设先行示范区优化营商环境法治保障前景展望

  先行示范区建设和综合改革试点赋予深圳独特的优势。深圳要充分利用特区立法权优势、综合改革试点优势以及粤港澳区域法治协作优势,应对先行示范区建设优化营商环境法治保障的新要求和新目标,在目前法治化营商环境建设已取得进展的基础上,进一步提高、健全、完善和发展,使优化营商环境与法治更好地结合,营造更具吸引力和竞争力的营商环境,有力保障和促进经济社会发展不断向更高质量迈进。

  第一,建立营商环境法治评价指标体系。建立深圳营商环境法治评价指标体系的直接目的在于优化营商环境法治保障体系,根本目标在于提升城市竞争力,促进经济社会高质量发展。评估结果将直接反映出营商环境法治保障的优劣以及企业对法治化营商环境的切实需求,推动深圳进一步优化营商环境。

  第二,进一步完善营商环境法律规范体系。一是要在法治框架内深化改革、先行先试,坚持改革与法治同步推进,灵活处理法律的稳定性与改革的创新性之间的冲突。一方面要通过立法形式将改革成果及时固定下来,另一方面也要通过法律先行的方式,通过立法、修改、释法的形式将国内外的先进经验引入深圳。二是建立健全改革决策与立法决策的衔接机制,在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议,着力提高经济特区法规解决营商环境改革中遇到的突出问题的针对性和有效性。三是完善与营商环境密切相关的重点领域立法,在土地管理制度、适应超大城市特点的劳动力流动制度、资本市场建设、技术成果转化相关制度、培育数据要素市场、要素市场评价贡献机制等方面大胆创新。四是及时清理废止营商环境规章规范性文件,加大对政策执行中的“弹簧门”“玻璃门”的专项清理工作,对以合同协议等形式给予企业的差别性政策进行清理,严格实施规范性文件前置审查和备案审查。

  第三,全面建设法治政府,深刻转变政府职能。法治政府建设水平越高,政府职能转变越深刻,营商环境就会更加开放透明,市场主体地位更平等、竞争更公平,资源的吸纳和配置能力更强,城市的竞争才能更强劲。深圳一直努力把法治政府建设作为最强核心竞争力,当前营商环境各种优惠等显性成本的降低空间已变得十分有限,要进一步扩展营商环境韧性空间。一是提供优质高效便利政务服务,支持企业更好参与市场竞争,切实降低企业运营成本,尤其是中小微企业的税费负担、融资成本、物流成本等。二是加强监督严格规范涉企执法,由单一式执法转向协同式执法,实现良性执法,减轻规制对市场主体的不利影响。三是加强对具体改革举措法律问题论证,如对创新审批方式、信用惩戒机制、包容审慎监管、轻微违法行为不予处罚清单、非强制性执法、涉企联合检查等进行深入研究和细致论证,确保推进改革的同时降低法律风险。

  第四,完善优化营商环境司法保障体系。立足司法在服务和保障营商环境建设面临的问题,持续推进司法体制改革,根据先行示范区营商环境建设的实际需要,形成更具针对性和适应性的司法保障机制。一是要继续在产权保护、知识产权保护、破产制度改革、反垄断和反不正当竞争执法司法等方面深入探索,营商环境的创新发展需要司法保障的及时对接。二是要及时妥善解决营商纠纷,确保权利得到有效救济,要着重解决特定市场纠纷寻求救济的渠道不畅通和生效裁判“执行难”问题。三是推进区域司法交流协作,粤港澳区域内各地司法机关之间的合作与协调,以谋求大湾区内部统一法律规范适用的基准,减少区域司法冲突,打破区域司法壁垒,促进司法资源高效便捷流动,确保区域内相互协调的营商制度能够得到相对一致的实施。四是加强智慧司法建设,积极争取互联网、知识产权等专门法院建设,完善司法数据库建设,完善司法外部服务平台,推动智能化管理系统、大数据管理、应用系统和信息安全管理系统建设。

  第五,大力发展营商环境法律服务体系建设。营商环境法律服务是优化营商环境建设的重要力量。一是加快公共法律服务体系建设,精准投放法律服务资源,开展企业法治体检,推动行业性专业性调解组织建设,适应企业法律服务需求。二是加强涉外法律服务建设,吸引和支持各类法律机构集聚深圳发展,培植本土法律服务机构开拓海外服务市场,还要聚焦粤港澳区域协同发展,促进不同法域资源交流共享。三是强化法治人才建设,适应先行示范区优化营商环境建设需求,创新法治人才培养机制和引进政策,特别是知识产权、金融证券、涉外商事贸易等专业领域的高端法治人才,为先行示范区建设提供法治人才支撑和智力支持。

  (宋明:深圳大学行政法治研究中心教授;曹晓妮:广东华商律师事务所律师)

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