2026年7月12日，欧盟常驻代表委员会召开特别会议。经过一天磋商，成员国大使未能就第21轮对俄罗斯制裁方案的内容达成一致。一名欧盟外交官透露，尽管在多个技术层面取得了进展，但核心政治分歧仍未弥合。各方同意将讨论延续至7月13日欧盟外长会议。

　　这是继7月10日大使会议未果后，欧盟在本轮制裁审议中遭遇的第二次挫折。第21轮制裁方案需在7月15日前获得通过——这是现行俄罗斯原油价格上限机制自动调整的截止日期，时间压力正不断上升。

　　一、方案概况：触及新领域的扩大化制裁

　　2026年6月9日，欧盟委员会主席冯德莱恩向各成员国提交第21轮对俄制裁措施。她在宣布时表示，冻结价格上限“将给石油市场时间稳定，同时保持对俄罗斯收入的压力”。此番表态明确了布鲁塞尔方面在本轮制裁中的核心目标——在避免油价剧烈波动的前提下，维持对俄罗斯经济施压的持续性。

　　根据欧盟委员会公布的方案，本轮制裁涵盖多个领域。在能源领域，拟暂停俄罗斯原油价格上限的自动调整机制至2027年1月，将30艘船只列入制裁名单，并首次针对为俄罗斯“影子船队”提供加油等服务的船只采取限制措施。在金融领域，拟禁止与31家俄罗斯银行及另外20家第三国银行、加密货币交易商进行交易，进一步压缩俄罗斯获取外部资金的渠道。在贸易领域，拟对俄罗斯军事工业所需物项实施新的出口限制，重点覆盖航空航天、防务等领域所需的金属和合金。在渔业和人员流动方面，本轮方案首次对俄罗斯渔业采取实质性限制措施，并首次提议禁止自2022年2月以来曾在俄罗斯武装力量服役的人员进入欧盟。

　　然而，上述措施须经27个成员国一致同意后方可生效。这一制度安排在制裁范围不断扩大、触及成员国核心利益的背景下，正面临越来越严峻的考验。

　　二、分歧焦点：价格上限与名单争议

　　据多位欧盟外交人士透露，各方分歧主要集中在三个相互交织的核心议题上。这些议题的共同特点是：每一项都直接关系到特定成员国的实质性经济利益，而非单纯的象征性表态。

　　俄罗斯原油价格上限：谈判中最棘手的议题

　　现行价格上限机制是本次谈判的核心争议点。 根据现行规则，欧盟对俄罗斯原油的价格上限为每桶44.10美元，须每六个月自动重新计算一次，保持比国际市场平均价格低约15%。下一次调整窗口为2026年7月15日。

　　受霍尔木兹海峡关闭等市场冲击影响，国际油价近期大幅波动。如不采取干预措施，7月15日后价格上限将自动上调至约58美元。这意味着俄罗斯可在更高价格水平上合规出口石油，其出口收入可能因此增加数十亿美元。

　　欧盟委员会提议将价格上限审查推迟至2027年1月，将上限冻结在每桶44.10美元。这一提议意在切断价格上限与当前高油价之间的自动关联，防止俄罗斯被动获益。但该提议遭到希腊、塞浦路斯和马耳他的明确抵制。这三个国家的经济高度依赖海运服务业，其航运业在全球油轮市场中占据主导地位。这些国家担忧任何价格上限机制的调整都可能损害本国航运业的竞争力。若7月15日前无法就冻结达成一致，更高上限将自动生效，这将是布鲁塞尔方面最不愿看到的局面。

　　制裁对象名单：保加利亚与意大利的反对

　　俄罗斯东正教大牧首基里尔和卢克石油创始人瓦吉特·阿列克佩罗夫已被从制裁草案中移除。这一变动源于保加利亚的明确要求。

　　保加利亚总理鲁门·拉德夫此前表示，如果大牧首基里尔仍被列入制裁名单，保加利亚将对第21轮制裁方案行使否决权。保加利亚方面的核心论据是：制裁大牧首基里尔不会产生有意义的经济效果，反而可能被俄罗斯用作反欧宣传的工具，在东正教国家中产生反效果。拉德夫强调，大牧首基里尔是俄罗斯东正教会的领袖，与保加利亚东正教会及其他东正教会有密切联系。此后，意大利也加入了反对制裁基里尔的行列。

　　此外，奥地利在7月10日常驻代表委员会会议后重新提出一项具体要求——解除与俄罗斯寡头奥列格·杰里帕斯卡相关的Rasperia投资公司制裁限制并解冻其资产。该公司对奥地利瑞福森银行子公司有数十亿欧元的法律索赔，制裁状态直接影响这项商业纠纷的走向。

　　渔业禁令与人员限制：被大幅削弱的条款

　　原方案中禁止进口鳕鱼、狭鳕等鱼类的提议已被完全移除。这并非因为各成员国对俄罗斯渔业存在普遍同情，而是因为不同国家对不同鱼类的进口依赖度各异——德国、波兰和葡萄牙分别为各自进口的特定鱼类争取到了例外条款。这一过程表明，随着制裁清单的细化，每一项贸易限制都可能激活新的利益集团。

　　关于限制俄罗斯军人入境欧盟的提议，该禁令的范围预计将被大幅缩小。此外，对俄罗斯液化天然气及相关油轮的严格限制计划也将不会实施。

　　上述分歧呈现出一种共同模式：当制裁从宏观战略层面下沉到具体产业和贸易环节时，各成员国对“可接受的代价”的界定便出现显著差异。

　　三、深层背景：“制裁疲劳”与利益分化叠加

　　本轮制裁审议屡次受阻并非孤立事件，而是多重结构性因素叠加的结果。

　　首先，“制裁疲劳”效应日益显现。 经过前20轮制裁，欧盟可用于施压的“新牌”越来越少。当制裁措施不断触及具体产业和贸易领域时，必然引发各成员国对自身经济利益的关切。有外交人士承认，原提案中的多项内容已在谈判中被弱化，以维持欧盟制裁所需的全体一致。每一轮新制裁的边际政治成本正在递增，而边际经济打击效果却在递减。

　　其次，欧盟内部在对俄制裁问题上的分化正在加剧。 北京外国语大学欧盟与区域发展研究中心主任崔洪建分析指出，此前在对俄制裁问题上持反对立场的主要是匈牙利；如今，保加利亚、斯洛伐克等国家也基于各自经济利益提出了强烈保留意见。这些国家的立场转变并非源于对俄政策的根本调整，而是因为本轮制裁方案触及了它们此前不曾被要求让渡的利益领域。

　　保加利亚总理拉德夫明确表示，“绝不允许对俄制裁影响保加利亚经济”。斯洛伐克仍在寻求进一步保证，确保新制裁不会损害其能源安全或加速欧盟到2027年逐步淘汰俄罗斯天然气进口的计划。匈牙利则反复主张，此前的多轮制裁对欧洲造成的代价大于对俄罗斯造成的代价。三国虽然立场各有侧重，但共同指向一个核心关切——制裁的代价分配是否公平。

　　再者，地缘政治氛围出现微妙变化。 崔洪建指出，俄罗斯方面释放出愿与欧洲直接对话的信号，而部分欧洲国家也开始考虑这种可能性，希望欧盟能够更多投入与俄罗斯的对话。在这一背景下，继续扩大制裁的政治紧迫性在一定程度上被稀释。

　　四、制度瓶颈：全体一致原则的张力

　　此次谈判受阻，凸显了欧盟制裁决策机制的内在张力。 根据《欧洲联盟条约》第29条，涉及共同外交与安全政策的制裁措施须由欧洲理事会以一致同意方式通过。这一制度设计旨在确保各成员国的主权平等，但在制裁措施日益触及各国具体经济利益时，任何一个成员国都可以凭借一票否决权影响整个决策进程。全体一致原则的优点是保障成员国主权不受侵犯，但其代价是决策效率的显著下降。

　　从2022年2月至今，欧盟已先后推出20轮对俄制裁方案，每一轮均经过多轮磋商和妥协。前10轮制裁方案通常在数周内即可达成一致，此后每一轮所需谈判时间都在延长。第21轮制裁的审议过程表明，随着制裁范围的不断扩大，维持全体一致同意的制度成本正在显著上升。 更值得关注的是，这种制度成本并非均匀分布——拥有否决权的小国在谈判中获得了与其经济体量不相称的影响力，这在一定程度上改变了欧盟内部的权力平衡。

　　五、后续进程：两个关键时间节点

　　7月13日，欧盟外长会议将在布鲁塞尔举行，各方将继续就第21轮制裁方案进行磋商。与7月10日和12日的会议不同，外长会议能够就政治性议题做出更高层级的决定，这为打破僵局提供了可能性。

　　7月15日是另一个关键节点。若在此之前无法就价格上限冻结达成一致，上限将自动上调。有报道称，欧盟可能在7月13日或14日单独就冻结价格上限作出决定，作为一项独立的制裁措施，将其与第21轮方案中其他争议条款剥离处理。

　　从当前态势看，最终版本可能以大幅调整后的形式获得通过——不包含大牧首基里尔的名字，渔业禁令大幅缩减甚至完全移除，价格上限条款以某种折中安排解决。一名外交人士此前即预测，第21轮制裁方案将以“较轻的形式”通过。但这并不意味着各方分歧已经消解——更可能的情况是，争议条款被推迟到后续轮次重新讨论。

　　第21轮对俄制裁方案的审议过程，折射出欧盟对外制裁政策面临的深层困境。 当制裁从早期的金融、奢侈品等“低痛”领域逐步扩展到能源、航运、渔业等涉及成员国核心利益的领域时，维持内部团结的制度成本必然随之上升。全体一致同意原则既保障了各成员国的主权，也在客观上赋予了每个国家否决权。 在制裁范围持续扩大的背景下，这一制度安排正将欧盟推向一个日益复杂的协调难题：如何在扩大制裁范围以维持对俄施压态势的同时，兼顾各成员国的差异化利益诉求。

　　随着制裁措施的不断深化，欧盟内部围绕“制裁到什么程度”“利益让渡到什么边界”的博弈，将持续成为未来每一轮对俄制裁审议中的常态现象。 第21轮谈判的结果——无论最终以何种形式收场——都将为此后每一轮制裁的谈判提供新的参照系。

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