公元960年，赵匡胤发动陈桥兵变，夺取后周政权，建立了宋朝，两宋统治中国长达300余年。鉴于五代十国的法纪败坏，以及因此引发的社会动荡，宋太祖立国之初，便有意恢复法制，运用法律整饬国家纲纪。他说：“王者禁人为非，莫先法令。”仁宗更是将法制作为国家治理的首要条件，他认为：“法制立，然后万事有经，而治道可必。”为了强化中央集权的行政管理制度，维系国家机关之间的相互关系，维持政府机关的有效运转，两宋政府颁布了多项行政法律，依法管理数量庞大的官僚群体。除了《宋刑统·职官律》中的有关综合性行政法律外，还就行政机关的组织与管理、科举选官，官吏的考核、品俸和监察等各方面，颁行了相应的行政法规。

　　一

　　考选举荐并行

　　宋朝选拔官员的途径虽然比较多，但首要的就是科举取士。

　　宋初，科举每年举行一次，到了宋神宗时代，“三年一大比”成为定制，并且放宽了应试者的资格，只要有才华，就有被录取的可能。北宋年间，一直被排除在仕途之外的工商杂类子弟被纳入科考的范围之内。到了南宋，屠宰从业者也可参加科举考试，此外，边远地区的学子也纳入了科考的范围之内，国家甚至还为两广一带学子免费提供沿途食宿。南宋时的泾县知县王栐在他的《燕翼贻谋录》卷一“进士特奏”中说：“圣朝广开科举之门，俾人人皆有觊觎之心，不忍自弃于盗贼奸宄。”由此可见，宋朝科举考试招考范围之广，打破了贵族门阀对仕途的垄断，也就吸引了更多的人去读书应举。

　　宋朝的科举考试科目中还创设了“明法科”，法律成为科考的重要内容。宋神宗改制时，明法科考试以“律令刑统大义，断案中格”为题。当时的监察御史彭汝砺说：“异时士人未尝知法律也，及陛下以法令进之，而无不言法令。”苏东坡曾在赠给他弟弟子由的诗中写道：“读书万卷不读律，致君尧舜知无术。”由此可见，科考中增设的法律考试，对读书读法律的提倡，使得宋朝的法律思想较为活跃，选拔出来的官员的法治意识也比较高。

　　在考试方法上，创造了“糊名”“誊录”(考卷由别人抄写)和回避制度(试院官及试院其他官员亲戚互相避开)，以防止科场舞弊，这些方法后来被明清两朝沿用。

　　为便于皇帝对科举的控制，殿试进一步制度化，每三年由皇帝亲自主持殿试考试，考生只能作为天子门生，而不是主考官的门生。与唐代相比，宋朝的进士录取人数显然大为增加，录取总额通常在二三百人左右，最多时达五六百人。唐代时，考中进士以后，只是取得任官资格，还须经吏部考试，合格者才授予官职不同;宋朝则不同，一经录取，便可立即为官。名列高等的可授判官、知县和幕职等差事，王嗣宗、吕蒙正、苏易简和梁灏等名臣都是从科举入仕。

　　除了科举选拔官员的途径之外，宋朝还实行制举、荐举。《宋史·选举二》中记载：“制举无常科，所以待天下之才杰，天子每亲策之。”制举考试本为宋太祖选拔急需人才所设，是“特科”。其后历任皇帝都对其非常重视，制科中举者会被给予一些特殊待遇(如直接授官)，所以宋人多称制举为“大科”。宋朝制举从一场增加为两场。制举考试第一场在秘阁试论六篇，秘阁试论以后，再由皇帝第二场“御试”策论一篇。制举考试有巨大的吸引力，有的甚至是进士及第已经被授予官职的，比如苏轼、苏辙兄弟于1057年中进士，1061年又去参加制举考试。

　　宋朝的制举是为了选拔敢于直言、有治国安邦之策论的人才，而词科(也称宏词科)，主要选拔学识渊博、文辞清丽和能草拟朝廷日常文稿的人才。

　　此外，还有恩荫法，贵族官僚可以通过“荫补”直接做官，甚至有一官可恩荫数十人。只是通过这种途径做官的人，容易被当时的人所鄙视。

　　二

　　重视依法课吏

　　宋朝对官员的考察十分重视，专门设置审官院负责京官朝官的考课。考课院负责幕职官和州县官的考课，考课的程序是由上级负责考课下级，逐级进行。

　　神宗即位，主张“凡职皆有课,凡课皆责实”。熙宁元年(1068年)，北宋政府颁行《守令四善四最》考课法。“四善”的内容仍为唐代的“德义、清谨、公平、恪勤”;“四最”则是“断狱平允、赋人不扰;均役屏盗、劝课农桑;赈恤饥穷、导修水利;户籍增衍、整治簿书”。在《庆元条法事类》中对“四最”又作了进一步的规定：“民籍增益，进丁人老，批注收落，不失其实”，为“生齿之最”;“狱讼无冤、催科不扰”为“治事之最”;“农桑垦殖，水利兴修”为“劝课之最”;“屏除奸盗，人获安居，赈恤困穷，不致流移”为“养葬之最”。“守令”就是郡守和县令，是基层地方行政单位的长官。宋代的基层地方行政长官既要负责境内各种政务，又要处理民刑诉讼，所承担的事务最为繁杂。南宋时的著名诗人刘克庄曾做过建阳县县令，因在任上勤于政事，以至于多年来养成的写诗爱好都只能暂时中止。

　　至道十三年(997年)，宋太宗把天下分为十五路，神宗元丰八年(1085年)增至二十三路，各路先后设转运司、提点刑狱司、提举常平司等机构，称为监司，监察州、县地方官员并分别负责该路某一方面的政务。对诸路监司的考课，神宗时有“七事”之法，《宋会要辑稿·职官》载“七事”为：“劝农桑、兴治荒废;招流亡、增户口;兴利除害;劾有罪，平狱讼;不失案察;屏盗贼;举廉能。”《宋史·职官志》的记载则为：“以七事考监司：一曰举官当否;二曰劝课农桑，增垦田畴;三曰户口增损;四曰兴利除害;五曰事失案察;六曰校正刑狱;七曰盗贼多寡。”

　　对于州县官的考课，宋真宗时定有“州县三课”法：“凡公勤廉干惠及民者为上，干事而无廉誉、清白而无治声者为次，畏懦贪墨为下。”监司考课州县不实者予以处罚，处罚办法据《庆元条法事类·考课敕》中记载：“诸考知州县令课绩不实者，优劣等徒二年。上等减二等，中下者人减一等，有所请求而不实，及官司各以违制论。”

　　宋朝考课的方法与唐代相比，也有改进。凡是由朝廷制定官员或者官署考核迁转官阶的寄禄官(宋制：阶官有名衔而无职事，只作为铨叙、升迁的依据，称为寄禄官)，或拟选入京朝官的功过，称为“磨勘”。各部院长官平时记录所属政绩优劣的考状，称为“历纸”。宋真宗咸平四年(1001年)，规定“京朝官任中外职事代还引对，由审官院考其殿最，皇帝亲自黜陟”。“代还”，朝臣出任外官者重新被调回朝廷任职;“引对”，皇帝召见臣僚询问对答。“殿最”，古代考核政绩或军功，下等称为“殿”，上等称为“最”。景德四年(1007年)，规定文武官员任满三年以上，方得“引对升秩”。后逐渐形成文臣三年、武臣五年磨勘制度。宋代的磨勘很复杂，文官被分为“选人”和“京朝官”。选人是文官里面最低的一个阶层，分为四等七阶。而京朝官又被分为“京官”和“升朝官”，有资格上朝议政的叫做“升朝官”，秘书郎以下的小官员叫做“京官”。常调官指的就是选人逐阶升迁的过程。选人须经过三任六考的磨勘，层层升上去。每任的任期为三年，每年一考，这个过程叫做循资。从选人晋升到京官，磨勘期满之后，还要有人举荐，其官阶和职务必须达到一定的阶层，才有举荐的资格。京朝官则由吏部审官院负责考核，每三年进行一次磨勘，评定政绩优劣，是否有过失。考核之后，审官院对不同官阶和爵位的人，根据各部门的职缺，拟出一份相应的任命或调动方案，然后送交中书省、枢密院审批，如果没有异议，即按拟定方案进行升迁贬黜。

　　为了保证磨勘制度的贯彻实施，《庆元条法事类·磨勘升改敕令式》规定：“诸被差点对应磨勘及关升人，录白、告敕、宣札、印纸，而漏落不如式者，杖一百。所属官司，不保明缴申尚书吏部者，罪亦如之。”

　　不过在宋代，一旦入了仕途，只要没有大的过错，可以不问政绩，照例文官三年一升，武官五年一迁。范仲淹在《天圣五年上执政书》中评论说：“知县两任，例升通判;通判两任，例升知州……贤愚同等，清浊一致。”官吏不求有功，但求无过，虽然有考官之法，大都流于空文。

　　三

　　职官监察立法

　　在宋朝繁多的立法中，监察立法是重要的内容之一。宋袭唐制，设御史台为最高监察机关，执掌“纠察官邪，肃正纲纪”，以御史大夫为台长，但向来没有实际任职，而是以御史中丞执掌御史台事务。御史台下设台院、殿院和察院。除御史台外，还有以规谏皇帝为主要任务的谏院，以左右谏议大夫、司谏为谏官。“凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封……朝廷阙失，大臣至百官任非其人，三省至百司事有违失，皆得谏正”。台官、谏官虽然属于两个系统，但在职责上是一致的，谏官“并行御史之职”，台官也兼谏议之权。

　　宋朝扩大了御史的弹奏权和行政监督权，“台谏官许风闻言事”，就是说不一定要有真凭实据，即便奏弹不当也不会被加以惩罚。北宋著名的敢谏之臣吕诲，三居谏职，皆以弹奏执政大臣而罢，时人推服其耿直。地方建立监司、通判监察体系，形成上下左右涵盖宽广的监察网络。

　　为了保证御史对中枢机关的监察，宋朝废除了唐代宰相所握有的御史任用权和宰相荐举御史权，由皇帝亲自掌握御史的任免权。凡是经过宰相荐举为官的，以及宰相的亲戚故旧均不得为御史。未经两任县令者，也不得为御史，以保证御史能具有实际的工作经验，更好地行使监察权。

　　此外，为防范监察官自己弄权行私，宋朝还特别制定了《监司互监法》，不仅把各级监察机构和官员置于严密的监察之列，而且把监察官自身也纳入严密的监察之中。南宋的叶适评论说：“国家本来担心州县官员的过失不会被上级所知，所以设置监司以监察州县，如今对于监司自身的监察之法，比对州县官员的监察还要更加严厉。”

　　除此之外，宋朝还有很多由皇帝颁发的监察相关诏、敕和令，如《名例敕》《职制令》《职制敕》《厩库敕》《杂敕》等。以敕令的形式对监察官的职权与活动做出明确的规范，反映了宋朝的时代特点，那就是宋代中央集权制度的强化，同时也说明了皇帝本人对于官员监察工作的重视。而监察御史，则明确为皇帝的耳目，只对皇帝负责。因此监察制度作用的大小又取决于皇帝的开明与昏聩。一般说来，在皇帝贤明、重视法治的情况下，监察作用往往能得到较好的发挥，对抑制官吏的贪赃枉法、澄清吏治、行使调节职能和保证国家机器的正常运转都有一定的积极作用。

　　本文原刊于《文史天地》第274期

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