其不同之处在于，人民共和国中官僚权威结构更为严密，动员能力更为强化，管制范围和深度极大延伸。这些变化一方面强化了国家向基层社会的渗透控制能力，但与此同时也承担了更为沉重复杂的治理负荷。
因此，官僚体制层级间委托—代理的困难急剧增加，“权威体制与有效治理”这一基本矛盾更为深化，反映在新中国成立后频繁的放权—收权周期和政治运动，以图应对、缓和这一困难。中国国家面临的治理规模和多元性使得“委托—代理”关系中的信息问题、激励问题和相关的交易成本成为无法回避的治理挑战。任何关于中国国家治理的讨论和对策都必须首先正视这个问题并做出明确的回答。
第二，我们从中国大历史的脉络中，特别是不完全财政的制度安排上，看到了帝国应对这一挑战的治理机制，其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时，默许甚至鼓励非正式制度的存在，借以缓和或调节“委托—代理”所产生的一系列信息、权威困难。
关于中国国家治理中的非正式因素已有大量的研究和广泛的注意。本文的贡献是对正式与非正式之间的关系给予新的定位和解读。本文提出，正式与非正式制度两者不是互为补充、此起彼落的，而是有机地融合并存、互为依赖的两个机制，只是其明暗凸凹程度在实际过程中因时因地因事而异。
正式制度的可信性承诺因非正式制度的有效治理而不受到挑战;而非正式制度又因正式制度的授权而得以行之。两者的互动在某些时点又是紧张的：强化正式制度的努力压缩了非正式制度灵活性的空间，降低了其有效治理能力;而非正式制度的过度扩张又可能削弱正式制度的合法性和稳定性。
正式与非正式制度的并行共用，特别是非正式制度在国家治理中至关重要的地位对于我们理解当代中国国家建设面临的困难有着重要意义。首先，帝国治理在程序理性和实质理性间倾向于选择后者，即允许或鼓励因时因地制宜以利有效治理。
程序理性意味着压缩非正式制度空间，使得帝国治理丧失灵活性，孕育着治理危机。这一大历史趋势使得中国官僚体制走上了与韦伯式官僚组织大相径庭的发展轨迹，也使得当今官僚体制的理性化过程步履蹒跚，进展艰难。
其次，帝国治理中非正式制度的重要性意味着皇权追求政治教化、道德治国的治理方略：如果无法通过正式制度约束官员行为，那么官员的道德约束则成为重要控制手段。正因为此，当代中国的法治建设面临的困难不容低估：法治建设意味着压缩非正式制度的运行空间，这与一系列历史延续而来的制度安排相悖，难免阻力重重。
今天已经不再是帝国固步自封的时代。当代社会的信息传递和社会流通使得与帝国性命攸关的非正式制度受到极大约束。随着信息技术、公民权利意识的发展，政府的非正式行为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众，就会形成巨大社会压力，迫使上级政府做出反应，使得正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。
社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。但在相应的制度安排缺失的条件下，官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力，使得一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉，对整个体制产生大的震荡，诱发新的危机。
第三，名与实之间的若即若离和互为转换成为中国国家治理的常态过程。一方面，中央权力的象征性意义与地方权力的实质性意义同时存在且互为依存：中央权威通过地方政府的象征性遵从而得以确立和认同，而地方政府权力通过自上而下的授权而获得合法性。
另一方面，国家权力在名与实之间的转化不断重新规范和划分正式与非正式间的边界。帝国的制度安排，从皇帝的任意性权力、官僚体制的注意力安排到运动式治理等等都为名与实间转化提供了一系列的运作机制来维系中华帝国的治理重任，在很大程度上缓和并转移了治理困难，使得帝国可以在不断的朝代兴衰更替中走下去。
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