近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》(国发〔2026〕12号)。这是我国历史上第一部以“城市更新”命名的国家专项规划，覆盖2026至2030年，意味着中国城市的发展逻辑正发生根本性转变——从过去数十年的“大规模增量扩张”全面迈向“以存量提质增效为核心”的新阶段。

　　这份纲领性文件不仅设定了一系列量化目标，还从任务、工程、政策三个维度搭建了完整的行动框架。本文基于规划公开内容，梳理其目标体系、实施路径、创新亮点以及背后隐含的城市治理思维跃迁。需要特别说明的是，以下所有分析均依据已公开发布的政府信息，仅为个人学习与研究总结，不构成任何政策建议或投资依据。

　　一、为什么需要一部“城市更新专项规划”?

　　截至2025年末，我国常住人口城镇化率已接近70%，部分大城市超过85%。城市发展正经历三个不可回避的拐点。

　　土地资源瓶颈方面，新增建设用地指标持续收紧，依赖卖地和摊大饼式扩张的模式已难以为继。存量设施老化方面，大量2000年前建成的老旧小区、危旧房、地下管网进入病害高发期，安全隐患与环境品质问题日益突出。民生需求升级方面，居民诉求已从“有没有房子”转向“好不好生活”，对社区服务、绿色空间、文化传承的需求呈爆发式增长。

　　在此背景下，零散、项目化的城市更新已不足以应对系统性挑战。国务院首次将城市更新提升至国家专项规划层级，正是为了统筹安全、发展、民生、文化等多重目标，建立长效机制。业内专家评价，这是我国城市发展进程中的里程碑事件，从顶层设计到产业落地，从政策支持到资金护航，城市更新已进入全面加速期。

　　二、2030年目标：十个硬指标勾勒更新“成绩单”

　　规划明确了“十五五”期末的阶段性总目标：城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。 到2035年，城市更新体制机制更加完善，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

　　为实现这一愿景，规划首次公布了10项核心量化指标(均为五年累计数)。这些指标既有延续性任务，也包含全新的数字化管理要求。下面逐一说明。

　　第一，关于居住安全与品质提升。 城镇危旧房改造数量将从“十四五”末的25万套/间翻倍提升至2030年的50万套/间，直指居住安全底线。规划明确对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新，支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式。新开工改造城镇老旧小区数量计划为11.5万个。总量虽较“十四五”有所下降，但剩余未改小区多为失修失养严重、居民意见难统一、配套资金缺口大的“硬骨头”，攻坚难度反而更大。城中村改造数量从4100个调整为4000个(五年累计数基本持平)，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式推进，改造模式从“拆除重建为主”转向“整治提升与拆除相结合”。

　　第二，关于空间功能与文化活化。 老旧街区与厂区改造提升数量将从900个增至1500个，强调功能重塑与文化活化并重。历史建筑修缮数量从1万处提升至1.5万处，“以用促保”成为主流模式。

　　第三，关于绿色与韧性基础设施。 城市公园绿地改造提升面积目标为2万公顷，重点突出口袋公园、小微绿地建设。城市地下管网改造长度将从25万公里增加到36.5万公里，以缓解“马路拉链”和老化泄漏风险。存量应急避难场所改造数量首次纳入指标，五年累计完成5万个改造，这是韧性城市建设的硬任务。

　　第四，关于体育与数字化。 新建及改扩建体育场地面积为12.8万公顷，相比12.7万公顷的基准增量不大，重在盘活闲置空间、提高利用效率。最后一项指标颇具前瞻性：城镇房屋基础信息数字化率要在2030年达到95%以上(此前无基准数据)，为建立房屋全生命周期安全管理制度奠定基础。

　　三、三大实施抓手将带来哪些影响?

　　规划不是墙上的口号，而是通过重点任务、重大工程、支持政策三大抓手形成一套精密的“传动系统”。这三者相互咬合，共同将宏观目标转化为真实的城市变化。那么，这套系统运转起来，究竟会带来怎样的影响?

　　影响一：城市发展的底层逻辑被彻底改写。

　　过去，城市增长依赖“征地—卖地—开发”的线性循环。而规划的三大抓手合力推动一种新逻辑：从“开发”转向“运营”。规划提出全面摸清城市存量资产资源底数，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房等，加快构建房地产发展新模式。通过划定14项重大工程，政府不再只当“卖地掌柜”，而是成为长期资产的管理者。这意味着，城市财政的重心将逐步从土地出让金转向存量空间产生的持续税收与服务收入——例如老旧厂区改造成的科创园贡献的租金与产业税收，或者老旧小区改造后提升的物业价值和消费活力。未来五年，越来越多城市将开始算“运营账”，而不是“卖地账”。

　　影响二：社会资本与居民将从“旁观者”变为“合伙人”。

　　规划在支持政策中明确构建可持续的城市建设运营投融资体系，鼓励发行专项债券、用好REITs等金融工具，同时支持居民出资参与本楼栋改造。其直接结果是：资金来源不再只靠财政。根据行业预测，未来五年城市更新至少可以完成投资15万亿元。例如，一家养老企业可以投资改造一栋闲置办公楼，用15年的运营权回收成本；一栋老旧居民楼的住户可以集体贷款加装电梯，政府贴息，未来从物业增值中慢慢偿还。这种“成本共担、收益共享”的机制，将使更新项目不再是“政府干、百姓看”，而是越来越多地出现“居民议事会”“社区合伙人”等基层共治场景。

　　影响三：“隐性风险”被摆上桌面强制解决。

　　地下管网老化、危旧房结构隐患、应急避难场所不足……这些都是过去容易被忽视的薄弱环节。规划通过硬性指标和制度创新，迫使地方政府在“看得见的风光”之前，先补齐“看不见的短板”。“十五五”规划纲要明确提出建立房屋全生命周期安全管理制度，核心包括房屋安全体检、房屋安全管理资金(房屋养老金)和房屋质量安全保险制度三方面。这些制度已在22个城市开展试点。可以预见，未来五年城市“内涝”“燃气泄漏”“房屋倒塌”等新闻将明显减少，而房屋“定期体检报告”可能像汽车年检一样进入普通家庭。

　　影响四：城市面貌将变得更“碎”，但更“活”。

　　与过去整片拆建的“大工地”不同，三大抓手强调的是“片区统筹、单元治理”——一个小街区里可能同时包含老旧小区改造、历史建筑修缮、口袋公园建设和地下管网更新。规划明确全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，并建立城市更新项目库。这种碎片化、针灸式的更新模式，会让城市界面不再整齐划一，但会涌现出大量混合功能的 “活力细胞” ：老厂房里的咖啡馆、防空洞里的艺术展、街角配电房改建的便利店……城市会变得更像有厚度的“千层饼”，而不是一张刚铺好的“新毯子”。

　　总而言之，三大抓手的落地不会带来一夜之间的巨变，但会重塑城市运行的“肌肉记忆”——从政府到企业到居民，每个人都将逐渐习惯一种新的游戏规则：城市不是用完即弃的消耗品，而是需要持续照料、有机生长的生命体。

　　四、三大新亮点：这版规划的不同之处

　　相比以往城市建设领域的各类文件，《城市更新“十五五”规划》在三个方面展现出独特的价值取向。

　　1. 从“项目思维”到“系统思维”。

　　过去很多城市更新是“哪里破了补哪里”——一个小区改造、一条路修缮、一个工业遗存改文创园，各干各的。而本规划强调片区统筹、单元治理：要求以“城市更新单元”为载体，统筹老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村、市政设施、公服配套一体化推进，避免“拉链路”式反复开挖和碎片化投入。

　　2. “以用促保”成为文化遗产保护新范式。

　　规划明确提出，历史建筑、历史文化街区不应被“冻起来”“锁起来”，而应通过恰当的功能植入“活起来”。规划要求坚持“保护第一、应保尽保、以用促保”的原则。例如，将老厂房改造为社区图书馆或小剧场，将民国住宅楼改为人才公寓同时保留外立面历史风貌。这一转向有助于缓解保护与发展的长期矛盾，也让文化传承真正走入市民日常生活。

　　3. 强调“柔性更新”与群众参与。

　　规划多次提出“微改造”“绣花功夫”“共建共治共享”等理念。在老旧小区改造中，要求重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。同时提出推动城市治理重心和配套资源下沉，构建多主体协同参与机制。这些细节反映出城市治理从“自上而下指令”向“上下结合共治”的深刻转变。

　　五、隐忧与挑战：落地还需过几道关?

　　尽管规划蓝图宏大，但在实际推进中仍面临不少现实阻力。

　　资金平衡难是首要挑战。许多更新项目尤其老旧小区改造，直接收益低，社会资本参与意愿不足。虽然规划提出更大力度支持盘活存量土地、增强国土空间详细规划适应性等政策工具，但在存量时代，增值空间有限。居民意见统一难，加装电梯、改造厨卫等涉及不同楼层、不同收入居民的差异化诉求，极易陷入“一票否决”困境。历史保护与开发冲突方面，“以用促保”尚缺乏成熟操作细则，容易出现过度商业化或保护性烂尾两种极端。跨部门协同成本高，城市更新涉及住建、自然资源、发改、财政、文旅、消防等多个部门，规划虽要求构建中央统筹、省负其责、城市抓落实的工作格局，但地方执行中条块分割仍可能严重。

　　规划本身也意识到这些问题，因此明确提出“开展试点示范”“鼓励地方立法先行先试”，给予基层创新空间，因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行。

　　六、展望：城市更新将如何改变普通人的生活?

　　对于住在老旧小区、城中村或历史街区的普通人而言，这份规划意味着实实在在的变化。

　　更安全的家：危旧房改造和抗震加固将直接降低居住风险，基本消除已建档立卡的D级危险住房安全隐患。更方便的15分钟生活圈：菜场、诊所、托育点、口袋公园可能就开在楼下。更有温度的城市记忆：老建筑不会被轻易推平，儿时的街巷还能找到影子。可能增加的支出：部分改造可能涉及居民出资(如加装电梯)，但规划强调“合理共担”，同时会有财政补贴和金融支持。

　　可以预见，未来五年，“城市更新”将从专业词汇变成每个市民都能感受到的具体变化——可能是楼下突然多了一个小花园，可能是上班路上的断头路被打通，也可能是住了20年的老楼终于通上了燃气。

　　《城市更新“十五五”规划》的印发，不只是政府文件库里多了一个红头文件，更是一次对“什么是好城市”的重新定义。当增量扩张的时代落幕，存量更新的深度、精度与温度，将决定中国城市的下一个五十年。

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