2026年10月16日，《求是》第20期刊发了一份养老服务体系深度调研。调研由求是杂志社综合编辑部与全国政协人口资源环境委员会办公室联合课题组完成。课题组系统梳理了社区居家支撑不足、失能照护缺口、农村短板、医养结合不充分、人才紧缺等方面的突出短板。这些判断是准确的，但如果只停在这一层，还没有摸到真正的病灶。

　　这五条短板有一条共同的根：养老服务的需求结构，被养老金分配结构卡住了。 一个多数老人手里没有足够支付能力的市场，社区服务运转不起来，照护岗位的工资涨不上去，农村的设施建了也难持续。供给侧的“卡”，很大程度上是分配侧的“偏”传导下来的。

　　差距有多大：一组不太体面的数字

　　中国社会保障学会会长郑功成2026年两会前接受媒体采访时说了一句话：“在农村调查发现，80岁以上的老人还在劳作的现象并不罕见，而城镇退休人员平均不到60岁就开始享受生活。”这不是孤例。2025年，城镇职工基本养老保险月人均支出约3900元，城乡居民月人均支出只有276元，前者是后者的14倍。机关事业单位的养老金替代率，也就是退休金占退休前工资的比例，在80%以上，企业职工只有50%左右。80%意味着退休前月薪一万、退休后拿八千；50%是腰斩到五千；而276元那一档，用郑功成文章的原话说，“基本只能算一份象征性的生活补贴”。

　　更扎心的是时间刻度。据公开梳理，2009年新农保试点时，基础养老金是每人每月55元；到2023年，103元。14年，涨了48元。2024年起才进入每年涨20元的节奏，2026年全国基础养老金最低标准到了163元。与此同时，2026年全国企业退休人员月人均约3640元，中位数只有3050元，一半以上的企业退休人员每月不到3100元；机关事业单位加上职业年金，综合待遇在5800元至8100元之间，整体水平约为企业退休人员的两倍上下。163元和5800元之间，隔着的不是“多缴多得”四个字能解释的东西。

　　三本账，从来就没并过

　　数字摆在这里，很多人自然会问：2014年养老金并轨启动了，2024年过渡期也结束了，机关事业单位和企业职工用的是同一套计发公式，为什么差距依然摆在那里?

　　规则统一了，但填进公式里的“历史数字”从来没有统一过。

　　第一本账，视同缴费年限的认定长度不一样。企业职工的个人账户大多在1990年代才建立，此前的工龄视同缴费，年限较短；机关事业单位的工龄统一认定到2014年9月。同样1980年参加工作，一边可能只认十来年，另一边认三十多年。同一个公式，代入不同的年限，结果从一开始就被拉开了。

　　第二本账，缴费基数的实际口径不一样。机关事业单位普遍按实际工资足额申报，企业尤其民企长期按最低基数缴费。月薪六千按三千八交，个人账户的起点就压低了，后续再怎么“并轨”，底数已经不同。

　　第三本账最隐蔽也最实在：职业年金在机关事业单位是强制全覆盖的“标配”，而企业年金是自愿的，在4.75亿城镇就业人口中覆盖率不足7%。这意味着多数企业退休人员手里只有基本养老金一张牌，机关事业单位退休人员手里有“基本养老金+职业年金”两张牌。并轨解决的是“公式公平”，但历史积累下来的账本差距，不会因为公式改变而自动消失。

　　“逆向再分配”：再分配工具为何没有填谷，反而加固了峰

　　三本账叠在一起，指向的已经不只是“起点不同”这么简单。郑功成在《中共中央党校(国家行政学院)学报》2026年第5期把那层窗户纸捅破了：现行的税收与社保安排在某种程度上不是缩小了收入差距，而是放大了差距。他把这叫作“逆向再分配”：越需要保障的群体拿得越少，保障越充分的群体拿得越多。再分配不但没有“填谷”，反而加固了“峰”的高度。这个判断的政策含义很具体，它指向的不是某一个参数的高低，而是整套再分配工具的方向是否发生了偏转。

　　分配不公，是怎样一步步卡住养老服务的

　　《求是》调研点出的那些短板，往下追一层，几乎每一条都连着分配失衡这根线。

　　社区居家养老“成本高、盈利难”，农村养老“保障面窄、标准不高”，表面看是运营模式和财政投入的问题，底下的约束是支付能力。养老服务市场能不能转起来，最终取决于老人手里有没有钱。当1.8亿城乡居民月均不到300元，当一半以上企业退休人员月收入不足3100元，最需要照护的那批人，恰恰是最付不起钱的那批人。“银发经济”在报告里热闹、在现实中遇冷，根源不在需求不存在，而在需求没有变成有效需求。

　　人才问题同样被这条链条锁住。养老护理员流失率高达40%—50%，月薪普遍不足4000元，当然有职业尊严和晋升通道的原因，但服务对象的支付能力决定服务价格，服务价格又决定从业者的工资天花板。在一个大量服务对象月养老金只有一两百元的市场结构里，指望照护岗位的薪酬单独跑出来，不现实。

　　医养结合的支付瓶颈也是同一个逻辑。家庭病床、上门医疗即便纳入了医保，自付部分对一个每月只有163元基础养老金的老人来说，仍然是一道迈不过去的门槛。五条短板，看似分布在设施、人力、医疗、农村等不同维度，真正把它们串在一起的，是同一条支付能力的断裂线。

　　“提低抑高”四个字，方向说清楚了，难的是下一步

　　既然症结在分配，出路也只能从分配上找。郑功成提出的路径很直白：“提低”是大幅提高农民基础养老金，而且年龄越大增幅越大，用“补偿历史亏欠”来定性：老一代农民交公粮、出义务工的那些年，在现行社保规则里没有折算通道，而城镇职工的连续工龄是被“视同缴费”承认的。“抑高”则建议把机关事业单位的基本养老金替代率从80%以上，逐步下调到与企业职工相近的50%左右；下调的是基本养老金部分，职业年金作为补充层的制度安排不在这一调整范围内。这两个方向放在一起，才构成一个完整的再分配逻辑。只做“提低”不碰“抑高”，差距的“峰”不会被削平，公共养老金互助共济的本意就仍然悬在空中。

　　政策端并非没有回应。人社部印发的《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》明确写入“退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜”，同时提出“逐步提高城乡居民基础养老金”“扩大企业年金覆盖范围”。2026年基础养老金连续第三年每年上调20元，方向是清晰的，但相对于14倍以上的层级落差，年度20元的增量尚不足以改变分配格局的基本形状。

　　方向是清楚的，但真正的考验不在于文章怎么写，而在于红头文件敢不敢碰存量。并轨完成了“规则公平”的第一步，从“规则公平”走到“待遇公平”，取决于“提低”的力度能不能补偿那笔历史账，“抑高”的勇气能不能触及已经固化的利益格局。养老金分配之所以是养老困局最深的那道“卡”，不在于它单独制造了哪一个服务短板，而在于它决定了整个养老服务体系在一个什么样的需求结构上运转。这一层不理顺，上面那些设施、床位、人才、医养结合的努力，就始终是在一个支付能力断裂的地基上盖房子。

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