地方政府、企业和中国的制度创新
发布日期:2013-09-29 14:18:36 来源: 作者:郑永年 编辑:

  导读:地方上越来越多的创新,往往被中央官僚机构(而非顶层)所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间,实际上存在着互相“否决”的局面。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间和能力,可以为改革创造巨大的动力,也是突破现行中央地方关系僵局的关键。企业是体制创新的又一主体。有效的做法,便是中央政府再一次进行企业体制创新,再一次鼓励和支持非国有部门的发展,通过非国有部门新利益的培养,重回经济结构的平衡。等到非国有部门壮大起来,再对国有部门进行改革。

  从中国改革开放以来的经验看,制度创新的主体包括地方政府、企业和社会。在今天各方面的改革都遇到极大阻力的情况下,如何赋权这三大主体继续承担体制创新的责任呢?这里先讨论地方政府和企业的作用。

  地方政府指的是省政府以下的所有地方政府,这些层级政府的体制创新能力很不一样。经验地看,省和县这两级最为重要,最具有动力。近年来,广东、浙江和江苏等省都在做体制创新的实践,在各方面做出了出色的成绩。例如,广东包括经济上的产业升级、以分权社会为主线的社会管理的全方位体制创新。江苏的党内民主实践。浙江的省管县制度。其中,县一级的改革最为现实,广东的顺德、南海、珠海等地方的改革充满着无限的动力。即使是政治上具有很大争议的重庆,其城市化也可以视为是一种体制创新。

  地方创新具有很大的动力机制。有两个因素推动着地方政府去创新。首先是政治上的动机,即升级考核。现在地方官员之间充满着竞争,要有竞争力,他们必须有所作为。第二,地方的一线政府,尤其是县级政府,要直接面对社会经济问题。它们不能像中间层政府例如地区级政府,可以不用直接面对问题或者可以回避问题。在老制度和老方法解决不了问题的时候,一线政府官员必须寻找新制度和新方法。

  但是,如果与1980年代作比较,今天地方政府的创新能力在下降,并且下降得很快。顶层对地方创新鼓励不足,支持不足,更不能保护地方创新。1990年代中期之后,在中央地方关系上,总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权,而是中央官僚机构的集权。中央官僚集权制度,对地方创新很不利。实际上,地方上越来越多的创新,往往被中央官僚机构(而非顶层)所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间,实际上存在着互相“否决”的局面。现在的中央政策多出自中央官僚机构,但很多这样的政策,实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行,但也不想执行不符合地方需要的政策。

  地方政府被“妖魔化”

  在很大程度上,一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中,中央政府是好的,地方政府是坏的;在中央政府眼中,老百姓是好的,问题就出在地方官员。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题,要管理和控制这些问题,他们不得不和老百姓发生冲突。而中央官府则远离民众,不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策,都是由远离社会的中央官僚机构所制订,很少考虑到社会层面的可行性。地方政府在硬性执行过程中,和社会的冲突变得不可避免。

  在这样的情况下,无论是中央与地方之间的矛盾,还是地方政府和社会之间的矛盾,都在加速激化。很显然,这种局面很难持续下去。怎么办?还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶层要减少和防止中央官僚机构,对地方体制创新的扼杀。第二,要推动地方政府层面的改革,尤其是地级市和其所管辖的县或县级市关系的改革。在很多方面,地级市已经成为县政改革的阻力。要克服来自地级市的阻力,可以对地级市进行重点改革。在现行体制内,地级市具有立法权,可以通过地方立法,有效推进地级市本身的改革。也可以全面推广省管县制度。省管县制度现在只限于经济财政方面,但实际上这个制度可以推广到包括人事干部等方方面面,这个可以切断地级市对县政的干预。计划单列市和直辖市也可以采用类似的改革方法。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间和能力,可以为改革创造巨大的动力,也是突破现行中央地方关系僵局的关键。

  企业是体制创新的又一主体。不过,正如近年来社会层面的抱怨所显示的,国有企业今天再次成为了进一步改革的阻力。如何改革?对国有企业进行进一步市场化、限制垄断、退出一些竞争性行业等改革非常必要,也是有可能的。有效的做法,便是中央政府再一次进行企业体制创新,再一次鼓励和支持非国有部门的发展,通过非国有部门新利益的培养,重回经济结构的平衡。等到非国有部门壮大起来,再对国有部门进行改革。要扶持非国有部门,中央政府能够做什么?中央政府不仅要分权,而且更要(财政上)赋权给非国有部门。就是说,中央政府要从财政税收和金融等方面,为非国有部门的制度创新创造制度条件。

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