蒋德海：“权力清单”应慎行
——我国政务管理之法治原则反思
权力清单是我国党政管理部门在近年提出的一种自我限权措施。自从地方推出，中央政府认可并推广后，权力清单成为近期中国党政管理改革的一个新现象，甚至某些司法部门也逐步跟进。但作为党政管理“创新”的一项重要措施，权力清单的做法无论在理论还是实践上都值得商榷。本文谨就此问题谈一些法理上的看法，以引起重视。
一、我国权力清单的提出及其现状
2005年前后，全国不少地方党政问题，在党政管理中推出“权力清单”的举措。起初是作为与“减少审批权”相配套的措施一起推出，后来逐渐成为一项独立的政务管理的改革措施，经国务院认可和推广后，逐步在全国形成了一种行政限权和政务管理的新现象。
权力清单的做法能够迅速在全国推开，实践上的原因在于它契合了国家依法行政和限权的要求。多年来，中国长期形成的权力一元化的行政化格局，不但不利于社会公共事务管理的社会化，而且成为腐败的高发源。集中表现为三个方面：一是国家权力全面渗透于社会生活的各个领域;二是公众被动式参与，在国家政策的输入和输出环节当中，民众被工具化和被动地参与社会生活;三是社会力量的缺乏，公民无法有效地约束国家的权力，作为个体的公民权利在国家权力面前没有招架之力，极易受到侵犯。为此，加大行政限权，推进政务管理制度的改革，成为本届政府当仁不让的职责。李克强总理在2015年政府工作报告中的名言：“大道至简，有权不可任性。”就体现了这一精神，该报告明确将权力清单与加大简政放权、制定市场准入负面清单等并列，均体现出本届政府限权的决心。
但从社会公共事务管理的法治精神看，权力清单并没有法律的依据，当代世界，没有哪一个国家有“权力清单”一说。同时，无论从理论还是实践看，权力清单都不具有超越“法无授权不可为”法治原则的优越性，尤其在“法无授权不可为”已经成为共认的法治原则的前提下，再推出权力清单有冲击和否认后者的意味，甚至存在一些明显的负面倾向，应予正视：
第一，谁有权制定权力清单?从2005年前后，全国各地推出的“权力清单”举措看，主要是各地党政部门，如创造“全国第一张县委书记权力清单”成安县，将将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。县委书记职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。与此相适应中，还有针对县委50项职权的73张行使职权流程图。还有一种情况是对正在行使的权力进行确认，如创造第一份市长权力清单有邯郸市将市长权力明确为103项职权(其中10项不能公开)，其他7位副市长分别享有7到22项不等的职权;市政府所属的57个职能部门共有职权2084项。经过清理后这些职能部门权利为1534项，其中包括：384项行政许可权，420项非行政许可权，521项行政处罚权，25项争税权，184项行政事业性收费。但这两种标准的划分都存在问题。比如，按权力涉及的领域与职责的关系来划分权力清单的权力依据是什么?行政权力有这项权力吗?同时，对正在行使的权力进行确认的权力属于什么权力?谁赋予的?合理性、权威性如何?这里的问题是：制定权力清单的权力本身是一种国家权力，它同样不可任性。
第二，党政部门花大力气推进的权力清单的直接效果并不明显。近年真正促进党务政务生态改变的主要有以下几项：一是“通透式办公”，河北成安“县权公开” ，民众直接找分管领导克服了传统办公方式的弊端即高、低、远、近、暗。从2005年开始，成安出现了“零”越级上访。二是行政审批实行“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费，使行政审批部门的自由裁量权得到了有效限制。三是审批程序改革，减少和缩减行政审批事项和流程，睢宁行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。新的审批程序使睢宁成了全省行政收费最低、效率最高的县，使招商呈井喷式增长。四是重大决策的民主化。成安最有价值的改革是党委选拔干部程序的民主化和重大事项决策民主化，党委重大问题实行常委会集体票决制和县委会票决制的结合，同时还推出民意否决制——对乡局级干部的选任和管理，由相关的普通干部群众进行投票，一旦否决票超过三分之一，将取消提拔、转正和年度考核资格等等。显然，促进党务政务生态改变的这些措施，包括“通透式办公”“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”等制度及其成效都与权力清单没有关系。
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