2002年开始的农村税费改革倒逼乡镇体制改革。“乡财县管”和转移支付制度在规范乡镇财政支出的同时，也使乡镇财政困局进一步加剧，乡镇政府不得不四处借债、向上跑钱以维持基本运作，“悬浮型”政权[11]的特征凸显。乡镇改革的本意是实现政府从“管制型”向“服务型”转变，但重要职能部门的权力上收使依法行政、为民服务成为空话，乡镇政府的最好策略是当一天和尚撞一天钟，以策略主义的逻辑处理基层政务。从乡村关系的角度看，农业税费的取消打破了乡村利益共同体，乡镇政府不再有动力操纵村庄选举及村级事务，主流舆论倡导的“双强双带”工程为富人治村提供政策空间。
乡镇政府吸纳富人当村干部除开与宏观政策制度变革有关，还与自身治理能力不足及行政压力增大有关。乡镇政府在税费改革后，无论财政资源还是权力资源都被大大弱化，造就出以治权缺位为核心的治理型危机。乡镇政府具有两个特性，一是它处在国家权力的末梢，必须按科层制的方式贯彻落实各项任务计划;二是它是国家与社会连接的桥梁，必须从事好乡村社会管理并提供好公共服务[12]。如果说治权弱化的乡镇政府难以回应农民公共诉求，只得以维控型政权维持底线秩序是无奈之举的话，那么上级的刚性要求及政绩考评压力却使乡镇政府必须认真对待，想尽一切办法完成。另外，“上面千条线、下面一根针”，真正涉及到惠民工程、社会管理事务，还是要依靠村干部协助完成。问题是，此时的乡镇政府已没有可与村干部交换的资源，唯一能做的是通过私人关系运作，让有能力有意愿的人主政以协助乡镇治理。压力型体制下的乡镇政府能做三件事：一是截流村级工作经费，主要是利用村账乡管制度拖延村庄各项经费。二是实施包保制治理体制，即将权力和责任一并打包给村干部，不管过程只管结果。三是实行目标管理责任考核制度，即将村干部报酬与完成乡镇任务相挂钩，村干部工资变成基础工资和绩效工资的相加。
乡镇策略转变对村治主体提出要求，并不会对富人主政本身造成影响。原因很简单，富人处在经济上层，即使在偏僻贫困的村庄，1-2万的报酬于他不算什么，责任-利益连带考核不过几万元，富人行动逻辑很难被管制被引导。更重要的是，富人的关系网络广大，有黑白通吃的能力，能调动各方资源摆平矛盾，协助乡镇政府完成棘手的工作。乡镇治理困境是富人治村最直接最重要的原因。
2、村民自治制度的实践困境
《村委会组织法》于1988年制定，1998年全面实行，2010年重新修订，它用法律手段确立了村组织的独立性与权威性，表明国家希望再次通过中介人实施间接治理。村民直接选举及选举规范化改变了村干部的行动逻辑，村干部要想在村政位置上待下去，必须注意其在村民中的印象及处事方式的周全，不少村干部学会了发展与村民的关系，学会了进行情感投资和人情下注，干群关系比1990年代要融洽和谐得多。村民自治制度作为外来规则，植入了村民选举和竞争规则，带来村级民主化及精英主导村政的结果，为富人治村提供了巨大的制度空间，主要表现在以下两个方面：
一是村民选举带来村干部授权来源的变化。如果从文本制度上思考，村民自治的推行会带来村庄治理和公共服务的进步，否则，他(她)极有可能在下次选举中落选。实际情况并非完全如此。村干部要处理公共事务，就要平衡村庄各方利益，就要与众多农民打交道，就要得罪某些村民，甚至会发生利益冲突。而当前的农村在经历革命冲击和市场洗礼后，既不是费孝通所说的建立在礼治秩序上的乡土社会[13]，也不是张静期待的依据现代公共规则进行治理的公民社会[14]，而是出现社会结构的混乱，原有的权力文化网络荡然无存，农村社会关系越发多元和非程式化。如此，得罪一人，就可能得罪一家，就可能得罪一门，得罪其家族、亲戚、朋友，造成对方对自己的不满和怨恨，下次选举中就有可能树敌并因此下台。身处无规则的村庄社会中，村干部的最好策略进行消极治理，不与村民发生直接利益纠葛。
二是竞争规则被引入村级治理，带来精英博弈及精英治村的问题。在村民自治实践中，普通村民因公民意识不强、参与村治的能力不足，及对自身利益热烈追逐、对村庄事务不太热心，使其在村庄权力分层中成为“无政治阶层”[15]。村民很难基于共同利益组织起来，采取一致的行动，选出理想的村干部。在面对有组织、有见识、有资源的村庄精英时，博弈的不均衡及个体的无力感，带来普通村民投票效能感的低下，村民自治不再是群众自治。与之相对，村庄精英有较强的参与意愿，能够利用利益诱惑和政治宣传，调动家族势力、派性群体参与村庄选举。另外，在村庄尚未分化出多元的利益群体，尚无法形成对村政进行有效监督时，即使村民代表会议制度被引入，村民代表也很难发挥好行使民主权利，融洽干群关系的角色。多数村庄的村民代表由党员和组长构成，人员构成的同构性使村政实践的合法性大打折扣。村治也随之变成由权力精英主导，精英博弈与选票政治构成的，体制和非体制精英共同影响的权力运作。
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