我以为，“原则上不让步，实施上不坚持”的这一描述道出了“正式与非正式”间的微妙关系。一方面是稳定不变的税收制度和相应的逐级发包制(原则上不让步)，另一方面体现在“杂税丛生”的非正式行为随着自上而下管制的松紧收放而呈现不同的程度或态势(实施上不坚持)，反映了“正式与非正式”之间的交融、紧张和转化。不完全财政制度运作正体现了帝国逻辑的核心所在，即正式制度与非正式制度双重过程交替治之，实现了大一统与灵活性的兼容。
因此，不完全财政及其诱发的各种基层行为可以解释为帝国治理逻辑在财税领域中的一个具体体现。中国官僚体制中的非正式运作、非正式行为、非正式制度在各个领域广泛存在，一如历史上中国官场的种种“潜规则”(吴思，2001)，潜而不隐，世人皆知。如缪全吉所言：“往昔中国官场，最重形式主义，一切号令，必执典章制度而不敢丝毫逾越;但又特重人情世故，凡百措施，又依情事而通融制宜。因之一事有一事之例，一地有一地之例，一任官有一任官之例，一衙门有一衙门之例。此之所谓例，即英美法系之所谓习惯法。常人谓中国系成文法之单一制度，实则常为习惯法所个别支配。”
不难看到，上述的正式与非正式间转化的帝国逻辑延续至今。在人民共和国时期，正式制度与非正式制度并行共存的情况在各个领域、环节普遍存在。近年来，学者们分析讨论了政策执行过程中的各种“变通”行为，即基层官员采用非正式关系或行为来实施政策要求(孙立平、郭于华，2000;王汉生等，1997)，以及上下级间的共谋行为(周雪光，2008)。
有关当代政府行为的研究工作中，这些非正式制度和行为比比皆是。(吴毅，2007;周飞舟，2007;应星，2001;欧阳静，2011;田先红，2012;荀丽丽、包智明，2007;赵树凯，2010)例如，在计生、环保和村庄选举领域，正式政策与各地在执行过程中的做法大相径庭然而又可以默契共处、相安无事。(周雪光、练宏，2011;艾云，2011)在村庄选举过程中，国家政策与各地的实际落实过程或者在不同时间点上每每不同。(周雪光、艾云，2010)正是这些正式与非正式行为间的相互调整为各地执行的灵活性提供了空间。
本文强调“非正式制度”的思路有别于以往有关潜规则、非正式运作的讨论。许多研究工作都指出了非正式制度和非正式行为在政策执行进而国家治理过程中的重要作用，但这些研究背后或明或隐的思路是将非正式运作看作是正式制度失败的衍生物或象征，即正式组织制度的失败和不力导致了这些非正式制度或行为的盛行，或者认为非正式制度是正式制度的替代机制或补充机制。
本文提出的中心命题是：非正式制度不是正式制度的补充机制，也不是后者失灵时的补救机制，更不是后者失败的负面效应。恰恰相反，中华帝国治理逻辑的核心在于，非正式制度与正式制度是两种互为依存、并行运作的机制，同时发挥作用，并在一定条件下和不同时点上转化。正如税收领域所示，在某一时点上强化正式制度的举措(如并税式改革)导致权力向上集中;与此同时，我们不难预期在随后时点上非正式制度的复活盛行，以便缓和正式制度与地方灵活性之间的紧张。
然而，正式与非正式制度间在帝国治理中有着内在的紧张。非正式制度运行可能会超越帝国预期的边界：非正式制度繁衍可能助长地方性势力，导致“地方化”倾向，威胁帝国一统性;而非正式制度的呆滞不力则导致“有效治理”弱化，产生自下而上的政治压力，威胁到帝国的稳定性。因此，正式与非正式的关系表现出周期性调节的演变趋势。并税式改革正是反映了这一自上而下的政策调整的收缩阶段，是强化中央集权的举措。而各种杂税一旦“正式化”，纳入正税，则难免僵硬呆板，压缩地方灵活性空间，迫使这一体制另辟蹊径，寻找新的灵活性缝隙。由此而来的一个问题是：正式制度与非正式制度间的调节、转化机制是什么?我们下面转向这一问题。
(三)名与实：治理机制间的转化
上述的正式制度与非正式制度关系隐含着国家治理中象征性权力(名)与实际权力(实)之间的共生、分离和相互转化。“名”在这里指皇权与地方政府间关系中前者至高无上权威的象征性意义，不容怀疑，不容挑战;而“实”则是指在官僚体制实际运行过程中的实际权力所在。名与实即象征性权力与实际权力之间的关系与转化是理解帝国治理逻辑的另外一对重要的概念。
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